萬丈高樓無地起 10大建議增供應
文章原載《經濟日報》2020年6月3日
撰文：團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、研究員 潘灝儀、助理研究員 許雅婷
最近在疫情之下，不少新盤的銷售及建築進度也受影響。事實上，本港2019年私樓供應量出現斷崖式下跌後，預測未來五年的私樓供應量會繼續在谷底徘徊，形成類似「地陷」的格局。
「麵包」（房屋）做不夠，雪上加霜的是「麵粉」（土地）也近乎耗盡。團結香港基金（基金會）早前發布《造地建屋大落後官僚煩瑣待革新》的研究報告，警示香港土地房屋供應出現斷層的危機之餘，更點出煩瑣的行政程序同樣是阻礙房屋發展的絆腳石。
疫境工程放緩 房屋供應斷崖
2019年的私人住宅落成量僅為14,093個（包括首置單位），不但較2018年下降33%，亦比政府原先的官方預測大大減少三成。基金會也預計未來五年（2020年至2024年間）私人住宅單位落成量只會到年均16,000個單位（見圖）。
私樓供應將會偏低，是由於建築工程大幅放緩。無論是可供作私人住宅發展的熟地供應、上蓋工程動工，以及預售樓花同意書的批出量，亦從過往一兩年的高位下跌35%至53%。同時，疫情難免將更進一步打擊未來房屋供應。有報道就指疫情曾令地盤停工，勞工亦受隔離措施而減少，建築物料因運輸物流而未能如期進口。
精簡發展程序 改善煩瑣官僚
除了土地供應稀缺，即使有地亦不等於可以立刻興建住宅，因為未符合規劃用途的「生地」需要經過一連串的程序才可變成可以立即展開建造工程的「熟地」，但是這台「麵粉機」卻日漸失靈，導致「熟地」買少見少。
不少業界人士紛紛指出將一般農地轉換成住宅用途，單單是與政府不同部門交涉的行政過程諸如審批規劃、修訂地契、補地價等等動輒也要花上十多年時間。不難想像，在十多年的發展流程當中，定必是有改善的空間，使過程變得盡量精簡。
過往業界也有提出過很多相關的建議，在今次的報告中我們就總結及歸納了十個獲業界廣泛認同的建議，務求改革煩瑣的官僚程序以使供應能盡快上馬（見表）。
一站式諮詢 明責增審批效率
我們第一個建議是希望1）政府成立一個跨部門組成的中央小組，就規劃及土地發展申請提供一站式的諮詢。
現時的土地開發審批制度涉及多個政府部門，包括地政總署、規劃署及屋宇署等。業界常常反映，規劃署只會就申請轉發各部門的意見或修改要求，過程中，部門之間有欠協調。而我們建議的「中央小組」的功能在於各部門都需要一同為申請提供綜合性諮詢，從而使申請能盡快達到各部門的要求。
政府構思的「土地共享先導計劃」也有類似的中央小組，可見政府亦意識到加快房屋發展需要部門之間更好的協調。我們建議的中央小組比「土地共享先導計劃」的構思更進一步，認為中央小組亦應負責確保土地發展按既定的時間表如期推展。
我們第二個建議是2）政府應明確界定各部門就發展/建築規劃的審查/批准範圍。
由於土地開發的審批過程涉及不同部門，確保每個部門之間的審批範疇沒有重疊亦非常重要；但往往不同部門對相同參數的技術定義缺乏統一及標準化。發展局就此於2017年成立「精簡發展管制督導小組」，而首批整合三項「發展管制參數」（包括建築物高度限制、綠化上蓋面積和園境）的精簡審批安排已於2019年5月實施。我們希望發展局繼續繼續精簡管制的工作。
另外，我們亦建議3）設定土地及房屋供應目標，明確界定有關執行單位的職責。雖然《長遠房屋策略》定下房屋供應目標，但多年來實際供應仍未達標，更未見政府就這種情況有任何相應的問責機制或者改善方案。
理順地政流程 優化補地價機制
關於地政方面，我們提出四個建議，包括4）為不同類型的申請訂立法定的審查/批准時限、5）簡化土地契約、6）避免重複進行公眾諮詢及7）優化補地價的釐定機制。
發展過程中，修改土地契約的程序尤其繁複及耗時，盡管《建築物條例》及《城市規劃條例》有為審核建築圖則與規劃申請訂明法定時限，然而，地政總署在審批發展規劃方面，卻無類似的規則可循。
另一方面，土地契約作為政府與土地承租人之間的私人契約，訂明承租人的責任與發展方面的規定。香港開埠早期，獨立規管各類型活動的法例尚未完善，地契能夠約束業權人在發展時需要遵守一系列的要求。然而時移世易，各項規管發展項目的法例日臻完善，所以當局亦應簡化地契，除了避免土地承租人僅因為細微修改而要進行繁複的修訂地契程序，也可避免跨部門處理地契的混亂情況。
其次，公眾諮詢雖然有助集合公眾意見，但一個發展計劃往往需經過多輪的公眾諮詢，同一議題被再三討論，只會拖慢計劃的發展進程。特別是按照城市規劃委員會（城規會）的規劃制定程序，當局在批准規劃之前，已經充分徵求及考慮公眾的申述及意見。因此，地政總署在隨後的修改土地契約或換地申請過程，應避免就同一發展計劃重複諮詢。
冀打破陳規 迎難而上增魄力
補地價的釐定機制亦有改善的空間，發展商與政府往往就土地估價產生分歧，導致契約修訂的過程拖慢。不少業界人士反映，現時補地價的機制難以鼓勵發展商善用新界土地，例如地政總署評估有關土地補地價前價值，遠低於其實際市場成交價，亦未有充分考慮發展商的實際收地成本。
故此，地政總署應該重新檢視補地價機制內就評估地價的關鍵假設，以確保補償土地的金額與實際的土地升值相符。
政府內部架構複雜，當中需要各種行政程序以管理不同事項，然而過分繁複的官僚程序往往造成許多掣肘，拖累增加土地房屋供應的步伐，結果作繭自縛。既然政府多番強調有魄力迎難而上解決房屋問題，我們期盼政府盡早打破陳規，以敢於革新的作風推動房屋發展。
