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    土地

    辦法比困難多 加快研明日大嶼釋疑慮

    2020-10-14

    文章原載《信報財經新聞》2020年10月13日
    撰文:團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、研究員 潘灝儀研究員、助理研究員 許雅婷
     

    辦法比困難多 加快研明日大嶼釋疑慮



    新一份《施政報告》延至下月公布,報告內容再次引起社會對增加土地供應、尤其是「明日大嶼願景」的討論。

    明日大嶼願景可謂回歸以來最大規模的發展計劃,市民對項目表示關注,是可以理解的。關乎不同媒體的報道,最近社會的關注點主要集中在計劃的財政可持續性,本文嘗試分析不同的發展選項對計劃財政可持續性的影響及考慮要點。

    解決土地問題 填海不可或缺

    不過,在這之前先退一步,究竟明日大嶼是否需要做、值得做?筆者認為,答案是肯定的!首先,明日大嶼對解決土地短缺能起關鍵性的作用。在考慮到家庭住戶增長、提升居住面積及提供各類經濟民生設施等因素後,香港長遠需要超過9000公頃的土地。現時各項短中長期加上概念性的土地供應措施只能提供約5000公頃土地,其中明日大嶼就佔1700公頃(交椅洲人工島佔1000公頃)!

    其次,在當前經濟不景氣之下,香港更需要具前瞻性的投資。明日大嶼發揮逆周期作用,帶動企業繼續在香港投資,工程創造眾多職位,維持社會整體就業。其實明日大嶼本身而言就是一個效益大於成本的投資,測量師學會估計填海後,單是私人住宅及商業用地已可帶來9700億至1.14萬億元的賣地收入,遠高於項目6200億的預計成本。除了金錢收益外,還包括其他社會裨益,如18萬個公營房屋單位、20萬個新增的就業機會,以及連接全港的策略性交通基建。早前38位知名經濟學者亦撰文表示明日大嶼是成本效益的上佳選擇。

    發展模式五花八門 各有所能

    過往推展大型項目,政府除了以公帑支付工程費用,也嘗試不同發展模式以紓緩財務負擔及減低現金流影響。以下簡述六個政府曾採用的發展模式,希望收到拋磚引玉的效果。

    (一)出售用地發展權

    政府可為明日大嶼工程公開招標,由私人發展商承擔填海費用,並建造基礎設施例如排污和防洪設施、交通基建等,發展商在工程完成後可取得小部分土地發展住宅。政府接近毋須承擔工程開支,沙田新市鎮就是一個好例子。不過,政府要考慮如何確保潛在市場參與者可以公平競爭以釋除市民對官商勾結的疑慮,並確保工程質素達標。

    出售用地發展權並不是沒有先例。政府在七十年代邀請市場投標,在沙田填海拓地約59公頃,並興建相應的配套。四大發展商組成的聯營公司中標,投標價大約等於向政府繳付地價減去工程開支的差額。發展商在工程完成後將七成土地轉交政府作為公共房屋,其餘部分就發展成沙田第一城。

    (二)先賣地後交付模式

    如果是政府自行進行填海工程,也可以「先賣地後交付」的模式將地皮提早賣出。政府預先規劃填海區,再劃出供市場競投的地段,待工程完結後再交付地皮,就能提早獲得賣地所得的現金。當然,政府要考慮如何處理地皮未能如期交付的情況。

    以中環新海濱三號用地為例,由於現址部分正用作郵政總局,投得用地的發展商需要先按政府要求設計和重置部分郵政設施及停車位至用地的北面部分,待新的郵政總局於2023年啟用之後,才可以拆卸用地南面的郵政總局,再進行私人發展。

    (三)成立專門機構

    政府亦可以考慮成立一個專職推展明日大嶼項目的機構,並訂立條例以規管其使命。專門機構按照商業原則營運,就項目進行設計、融資、建造和營運,定時向政府滙報營運狀況。機構成立初期,政府或需注入資本,或在市場引入股本投資,並制定管理架構,其後專門機構可以自行發債,或者發展物業與基建取得收入。

    公營機構例如香港機場管理局就屬於類似的概念,機管局為政府全資擁有的法定機構,專責營運赤鱲角機場。現時機管局的主要收入來源包括機場收費、零售特許經營權等,毋須政府以公帑補貼,上個財政年度錄得59億元的純利。

    (四)BOT 模式(建設 – 經營 – 轉讓)

    就交通基建工程,政府亦可使用BOT模式。政府與營運商簽訂專營權條款,由營運商承擔工程費用,在特許期限內營運,以此來收回成本,而政府就通過條款監督營運商的表現。當局毋須就基建預留高額預算,亦可免去營運初期的開支。

    (五)「鐵路加物業」模式

    明日大嶼願景包括多條新鐵路,政府可批出鐵路及沿線土地的物業發展權予港鐵。港鐵先向政府繳付補地價,然後興建和營運鐵路,並以物業發展利潤補貼鐵路開支。

    相信讀者對BOT 模式及「鐵路加物業」模式不會陌生,本港不少隧道、鐵路也是以這兩種模式興建,當然重點是如何確保基建在特許期內可以平衡社會責任和企業利潤,及在鐵路項目的地段平衡公營房屋和私人住宅的供應。

    (六)發債融資

    最後,政府可以利用現時的低息環境發行債券,以現有或將來建成的鐵路、隧道、橋樑或未來賣地等收入支持。

    政府先取得籌集的資金支付工程費用,然後每年償還利息,在到期日還清本金。發債融資也有另一個好處,便是可以推動本地債券市場規模的增長,使本地融資渠道多樣化。

    在2004年,政府便發行了五隧一橋債券。債券發行額達60億元,由政府全資擁有的五條隧道及青嶼幹線的收費支持。五隧一橋債券亦可供本地零售投資者認購,當時超額認購達3倍之多。

    盡早探討發展模式爭取信任

    發展模式不勝枚舉,以上例子不過冰山一角,當然每個選項也有其考慮要點,例如任何涉及私人市場參與的模式,政府都要思考如何提高公私營合作機制的透明度。筆者認為政府就不同發展方案都具備豐富經驗,可按項目性質配搭恰當的模式。下一步應該盡快開展前期研究,並一併探討適當的發展安排,為明日大嶼願景提供清晰的方向,為市民重塑安居樂業的信心。