玉兔已然書錦繡 金龍再度創輝煌：土地房屋政策回顧與展望

文章原載《紫荊論壇》2024年2月27日
撰文 : 團結香港基金副總裁 葉文祺、團結香港基金基金土地及房屋研究主管 梁躍昊

香港土地及房屋狀況長期困於「住得細」「造得少」「估得低」三大困境之中。《行政長官2023年施政報告》中提出，「全力提量、提速、提效、提質，推高首五年供應量，縮短公屋輪候時間」。過去一年裡，特區政府就解決香港土地房屋問題拿出了堅實的決心和長足的規劃，將工作重點主要放在「量」的方面，並且已取得一定成果。不論是短中期的5年期供應，或是長遠的10年期供應，數字均有所增加。隨着特區政府有望超額完成《長遠房屋策略》中所預計的需求量，加上公屋輪候時間趨於回落，未來政府工作的重點可從「量」逐漸過渡至「質」，乘勝追擊。

回顧2023年，特區政府在土地房屋政策上著墨甚多，除了鞏固和拓展現有的施政基礎，也有部分應對社會變化的新策略。筆者樂見當中有不少政策回應了「團結香港基金」（以下簡稱「基金會」）一直以來的倡議，除了大力追趕多年造地步伐落後的問題，過往房屋供應落後的趨勢也開始逆轉。然而，面對近月樓市進入調整期，坊間難免出現各種聲音，考驗特區政府的政策定力。在新的一年裡，政府更應展示穩定供應的決心，繼續邁向建設「宜居香港」的目標。

提速提量展成果 造地建屋見曙光

土地房屋短缺是香港的「老大難」問題，其癥結在於造地需時甚久，導致供不應求。以往，大型發展項目如填海及新發展區的建設，由前期規劃到首批「熟地」供應，一般需時十數年，而這尚未計及樓宇建設的時間。因此，2023年通過的「精簡發展程序修例建議」是一個重要的里程碑，當中的各項措施對加快土地供應將起到關鍵作用，一般項目由「生地」變成可建屋「熟地」的時間，將由原來的至少6年減至4年，新發展區等大規模項目的土地供應時間則由之前的13年大幅減至7年。此舉正是走在解決土地房屋問題的正確軌道上，既回應了社會對加快土地供應工作的迫切希望，亦是基金會倡議工作的成果。 

經過特區政府多年來的努力，香港即將踏入土地房屋的「收成期」。正如《行政長官2023年施政報告》中指出，特區政府已覓得足夠土地，用於在未來十年興建約41萬個公營房屋單位，超額約10萬個單位。隨著未來數年公營房屋供應數量的陸續增加，公屋輪候冊上積累的申請隊伍將會被有效消化，同時公屋輪候時間也已經成功「封頂」，由高峰期的大約6 年，回落至5.6 年，扭轉了多年上升走勢。以上成果均大大增加了社會對政府實現《長遠房屋策略》十年供應目標的信心，也重燃市民對土地房屋問題能夠得到解決的希望。 

要面對按時落實如此大量房屋單位供應的壓力，特區政府2023年重新引入市場力量參與建設，提出名為「樂建居」的「私人興建資助出售房屋先導計劃」政策框架，與基金會所倡議的方向一致。「樂建居」的私人參與形式有兩種：第一種為「公開招標形式」，即由政府推出土地，由私人發展商投標興建資助出售房屋單位；第二種為「私人土地形式」，即由政府提供優惠地價安排，鼓勵私人發展商主動申請改劃其擁有的土地，以興建資助出售房屋。此舉將可在特區政府的土地儲備之外開拓更多額外的建設用地，其潛在單位供應可進一步改善未來房屋供應前景。

私樓地皮頻流標 「辣招」調整遇兩難

然而，香港土地拍賣市場在過去一年面對不少困難，更成為流標次數最多的一年。在推出招標的12幅土地當中，有6幅流標；除此之外，更有部分地皮錄得「零入標」。這一現狀源於特區政府和發展商估價時的不同考量。特區政府招標賣地是以當時市況訂定底價，但發展商投標的時候是看樓價的未來走勢，而不是看現時情況。由於面對利率高企及樓市下行等因素，發展商難免取態保守，以預留彈性應對未來樓盤推售時的各類潛在市況。故此，在大環境影響下，特區政府可採取的措施其實不多。筆者建議其中一個方向是從拆細地皮入手，在可行的情況下讓總投資額及風險降低，吸引更多發展商參與。 

另外，面對各界呼聲，特區政府一如預期在2023年提出了「減辣」措施，包括縮短額外印花稅適用年期、降低買家印花稅和新住宅從價印花稅，以及對外來人才的置業印花稅實施「先免後徵」，積極回應了市場最新變化和預期。筆者對此表示歡迎，因為此舉除了可以增強樓市的承接力及流動性、緩解現時樓市「冰封」狀況及盤活「換樓鏈」外，也能夠便利市民因應需要，改善生活質素。同時，此舉也向外地人才發出鼓勵他們在香港落地生根的積極訊息，對本港「搶人才」有着正面的推動作用。 

然而，正如特區政府表示，「減辣」是一個中間落墨、平衡各方利益的決定，其背後所反映出的是香港私樓市場的兩難矛盾局面。私樓既是一種投資工具，同時也可用於滿足業主的自住需求。投資者固然希望全面「撤辣」，從而降低投資收租的成本；惟用家則不希望「撤辣」，以保障他們的自住需要能夠被優先照顧。加上香港約有一半家庭是業主，另一半則是租戶，任何措施都難免「順得哥情失嫂意」。因此，筆者建議特區政府在現時的私樓市場之外，應該着力長遠部署，建立一個分割的「永久居民市場」。這個市場包括出售公屋、綠置居、居屋和「港人首置上車盤」，單位可在毋須補價下轉讓，惟只能賣給香港永久居民，從而照顧港人的自住需求；至於現時的私樓市場可維持不變，繼續向包括來港居民及投資者在內的所有人開放，其價格波幅將不影響民生。

外地經驗可借鏡 分割市場解困局

事實上，毗鄰香港的新加坡也有類似「永久居民市場」的政策。早在上世紀60年代初期，新加坡便把自置居所列為國家目標，並自此致力於鼓勵市民自置居所。據新加坡政府所述，自置居所可令每一個市民充滿自豪感以及對國家產生歸屬感。基於這些理由，新加坡的公共房屋政策一直建基於透過鼓勵新加坡公民自置居所而不是租住房屋，促使他們在國家落地生根。因此，新加坡的公營房屋政策是以置業為主導，所組成的公營房屋市場和私人房屋市場完全分隔。絕大部分新加坡公民都能用可負擔的價錢購買由政府興建的「組屋」，日後亦可按照家庭需要在公營房屋市場自由轉讓及購買新單位。目前，新加坡大約有八成人口居住在政府提供的約110萬個「組屋」單位之內，當中約九成是業主，剩餘一成是租戶。整體而言，新加坡有超過九成人口擁有自置物業。 

在以置業為主導的公營房屋政策下，新加坡人民可在各項財政資助計劃的幫助下購置房屋，而新加坡政府更會向低收入住戶發放特別政府津貼，協助該等住戶達致自置居所的目標。至於獲大量補貼的公屋單位，新加坡政府認為此類單位應該只作為收入極低人士的住屋選擇。新加坡政府已訂立嚴格的資格規定，保證僅會向真正有需要的人士提供公屋單位，而單位的標準租用期一般為兩年。把租用期定為兩年而不是讓租戶擁有終身租住權的安排，令當局可定期檢視租戶是否滿足繼續在其租用單位居住的條件。一般來說，收入超過上限的家庭必須遷出，並要考慮其他住屋選擇。儘管如此，對於要求給予更多時間購置單位的相對較高收入家庭，當局會考慮把該等家庭的租約延長一個租用期，但有關家庭需要繳付與其收入掛鈎的相對較高租金。

因地制宜續優化 乘勝追擊再提質

參考新加坡的經驗及考慮到香港的實況，除了以上提及的放寬轉讓限制，香港的房屋政策仍有優化的空間。要在香港實行「永久居民市場」及讓其有足夠吸引力，市場中的單位必須可讓市民過着舒適及體面的生活，這亦意味着公營房屋在質素和面積方面均需要得到提升。目前，特區政府的重點主要放在「量」的方面，並且已取得一定成果。不論是短中期的5年期供應，或是長遠的10年期供應，數字均有所增加。隨着特區政府有望超額完成《長遠房屋策略》中所預計的需求量，加上公屋輪候時間趨於回落，則政府未來工作重點可從「量」逐漸過渡至「質」。 

首先，公屋和資助出售房屋的比例可因應未來供需關係而發生變化，由現時的7:3逐步調整，以提供更多資助出售房屋，令公屋住戶能夠在房屋階梯上得到更多向上流動的機會。這批住戶須同時交還其居住的公屋單位，加快流轉，讓其他公屋申請者如劏房住戶等群體的需求能夠在現有公屋存量中得到解決，充分善用公共資源。 

其次是改善居住空間。據2021年人口普查數據顯示，本港家庭住戶的人均居所樓面面積中位數約為172平方呎。筆者建議特區政府可通過公營房屋起示範作用，從較後年期建成的單位開始提升單位面積，從而達至《香港2030＋》規劃策略最終報告中提到的人均居住面積215至237平方呎之目標。 

筆者也留意到，市場上有聲音表示，「永久居民市場」的目標對象與私樓客源重疊，與私樓構成直接競爭。他們認為政策目標對象雖然在樓價高企時面臨置業困難，但隨著樓市下行，該群體已經有條件在私人市場置業，因此質疑「永久居民市場」的社會功能及其存在的必要性。客觀而論，雖然香港樓價有所回落，但仍然處於全球最難負擔水平。根據國際調查機構Demographia於2022年發表的報告，香港樓價中位數對家庭入息中位數比率高達18.8倍，相當於不吃不喝18.8年方能置業。據調查指出，如樓價對收入比率高於5.1倍，該地樓價標準已屬於嚴重負擔不起的水平。「永久居民市場」的用意，是要重建置業階梯，為不同收入的市民提供置業機會，重燃市民的置業希望。因此，即使近月樓價回軟導致私樓需求下降，樓價與市民負擔能力脫節的情況並未有根本性的改變，「永久居民市場」仍然有存在的必要。

結語

總括而言，特區政府在2023年打下了堅實基礎，並在化解「住房難」問題上取得了階段性成果。隨著解困曙光漸現，特區政府有「底氣」可採取更具前瞻性的策略，為未來及早策劃。筆者期望特區政府在2024年再接再厲，並如習近平總書記所寄語，以普通市民的期盼作為施政的最大追求，讓「生活變得更好」「房子住得更寬敞一些」。雖然前路仍然漫長，但只要特區政府拿出更果敢的魄力、更有效的舉措，破難而進，只要社會各界定下明確目標、保持方向堅定，筆者相信香港定能一步一腳印，建立穩健基礎，成為一個更宜居的城市。