破解「人口與土地」迷思——新增土地不止是應付人口增長

文章原載《明報》2019年3月26日
撰文： 葉文祺 團結香港基金土地及房屋研究主管、潘灝儀 團結香港基金研究員、牟添 團結香港基金助理研究員

政府官員終向公眾解釋「明日大嶼」大計，並宣布有關造價為6000多億元，正要就明日大嶼大展拳腳，但社會上仍存異議，尤其是對人口與土地問題欠理解。因此，我們就此作出研究分析。

今年初政府宣布全面接納土地供應專責小組報告，採納小組建議的土地供應策略及8個應優先研究和推行的土地供應選項。當中關於在中部水域填海建人工島的建議，我們認為政府應盡快展開落實建議所需的詳細規劃及工程研究。社會上有人樂見政府聽取民意、多管齊下推進香港覓地工作，不過亦有人持不同觀點。其中一種廣受報道的觀點認為，由於香港人口將於2043年停止增長，因此香港亦不會再需要更多土地。筆者對此不敢苟同，並將從3個方面破解「人口與土地」的迷思。

急起直追 彌補過往缺口

首先，香港現時情况就好比一間公司過去欠下債務，即便保證未來不再欠新債，仍有義務償還過往債務。正所謂「欠債還錢天經地義」，即使香港將來未必會有人口增長，我們現時已面臨迫切的情况，因而有必要彌補過往因土地供應短缺而引致的種種落後。

如附圖所示，八九十年代本港土地供應持續增長，1995至2005年香港已發展土地的面積共增加了6000公頃（60平方公里）。然而，2005至2015年有關數字卻大跌超過九成，至只有400公頃。事實上，香港的土地開發與新市鎮發展密不可分。但2000年代後香港再沒有新市鎮落成，從而使供應與需求脫節。不斷擴大的土地供應缺口帶來若干社會問題，其中住房問題首當其衝。住宅用地不足，令香港各類房屋供應大落後。

2009至2018年間，香港平均每年只有約27,800個住宅單位落成，較前10年的相應數字（平均每年49,900個單位），下跌超過四成。具體來說，對比過往年份的長遠房屋策略供應目標和實際建屋量，單是過去5年的公私營房屋單位供應缺口，總計已達9.9萬個。供應不足令私樓樓價急升，居屋抽籤似買六合彩，而公屋輪候時間更長達5.5年，遠遠背離政府最初定下的3年輪候目標，且有繼續上升趨勢。因此不論未來人口變動為何，為追回落後的房屋供應，政府仍有需要盡全力尋覓和開發更多適宜發展的土地。

改善生活水平 應付人口老化 增強競爭力

除房屋供應追落後外，我們還必須增加土地供應以改善生活水平丶應付人口老化及增強香港競爭力。統計數據顯示，香港人均居住面積只有170平方呎，遠遠低於東京的210平方呎和新加坡的270平方呎。若我們要有機會使現時的人均居住面積加大60%以達至新加坡的水平，即使人口從今天起不再增長，我們也需要比現在多60%的住宅地。

居住面積狹小之餘，配套設施用地供應亦難以滿足需求。據統計，每名港人僅有7平方米的配套設施用地，而新加坡是我們的3倍。其中，醫療設施用地供應不足帶來的挑戰尤其嚴峻。香港人口老齡化趨勢已無可避免，現有120萬65歲或以上的長者人口，預計到2036年會上升一倍至240萬。因此社會對醫療資源，包括醫院病牀、安老院和社區中心的需求必將不斷上升。據醫管局統計，65歲或以上病人的病牀需求，是65歲以下病人的9倍；85歲或以上病人的需求，甚至是65歲以下病人的20倍。換句話說我們的醫療系統除了需處理超過兩倍的病人數量，同時還必須處理醫療需求以倍數上升的病人，然而過去15年公立醫院病牀數目卻原地踏步！

若說社區配套設施用地不足影響了人們生活水平，商業用地不足則直接影響港人生計。商業用地供應不足，令香港的商舖和寫字樓租金愈來愈貴。這抬高了經營成本，嚴重損害了香港經濟競爭力。以寫字樓租金為例，據顧問公司世邦魏理仕的數據，因供應不足，中環甲級寫字樓每月租用成本超過每平方呎190港元，居全球之冠！

除商舖、寫字樓等商業用地外，香港作為經濟後勤用地的工業用地供應亦不足，特別是服務於貿易和物流業的土地。儘管貿易和物流業佔香港GDP（本地生產總值）總量的21.5%，亦僱用了近五分之一就業人口，為其提供支持的工業用地卻只有2600公頃，遠低於鄰近地方如深圳（2.7萬公頃）和新加坡（9700公頃）。

舊區破舊人口稠密 需大片土地作重置

除人口老化外，我們還面臨樓宇老化問題。2016年，70年樓齡或以上的私人住宅單位只有1100個，但到2046年，數字將激增300倍至32.6萬。而且大部分舊樓都集中在市區，例如油尖旺區，到2043年該區會有約6萬個樓齡70年或以上的單位。與此同時，現時舊區人口十分稠密，特別是觀塘區、油尖旺區和黃大仙區，其人口密度均達全港平均水平兩倍以上，旺角更曾被認為是世界上人口密度最高的地區。

人口稠密對我們生活的最直接影響，便是日益嚴重的交通擠塞問題，港島和九龍市區等建築密集的區域尤其嚴重。如德輔道中、干諾道中及遮打道等商業中心區的道路，長期都車水馬龍，車輛只能以時速10公里蠕動。其帶來的健康問題亦不容忽視。香港路邊空氣污染情况嚴重，在香港西面的二氧化氮（NO2）水平甚高，室內指數更曾超出安全水平。2017年路邊NO2水平為每立方米85微克，與政府的2020年目標65微克相距逾20%。交通噪音是另一個令人擔憂的問題，困擾着高達96萬人口，九龍、灣仔及油尖旺區有逾20%人口都生活在噪音污染之中。

總而言之，現時香港的舊區是一個不宜居的區域，需透過大規模重建丶重新規劃，甚或建立新的居住空間以騰空舊區，以改善宜居性及提高生活質素。但要大規模重建，先決條件是需要大片土地來重新安置現有居民。就算不大規模重建，我們也需要大片土地，讓我們可以像白紙一樣從頭規劃以建設一個宜居社區，疏導舊區居民。

因此即使香港人口不再增長，政府仍需尋覓更多土地以改善人民居住環境和生活質素，並促進香港未來經濟發展，讓港人不再「住得貴」、「住得細」、「住得擠」，讓未來的港人能少有所養、老有所依。同時，提供土地亦會惠及舊區，透過騰空、減低密度，令舊區變得更宜居。

在土地大辯論期間，坊間有各式各樣聲音發表對規劃的看法和對未來的願景。但筆者必須強調，無論是自下而上由民間帶動的規劃，或是高屋建瓴式的動議，這一切皆有一個必要的先決條件，即找到足夠且適宜發展的新土地，否則任何看法都會淪為紙上談兵。香港土地供應困境不止牽扯當下的住屋問題，還關乎未來社會發展、經濟發展和種種與民生息息相關的問題。因此不管未來人口增長趨勢如何，多管齊下增加土地供應皆是唯一選項！