改劃只救近火 大舉拓地解公屋荒

撰文: 曾維謙 團結香港基金高級研究員

上月（10月）3日是聯合國的「世界居所日」（World Habitat Day），而2016年的主題為「安居為本」（Housing at Centre）。

聯合國秘書長潘基文促請世界各地政府、城市規劃師、社區，盡力確保所有人都可享有可負擔及適切的居住環境。他更指，此乃人能尊嚴過活，共享發展機會之本。

雖然香港的人均生產總值（GDP）早已名列前茅，比德、法、意、日等經濟體都要高；但在房屋問題上仍差強人意。劏房數目由2013年6.7萬個（共17萬居民），大增三分之一到2015年的8.9萬個（共20萬居民），近日更有調查指有1萬人居於工廈劏房。講到底，要改善基層家庭的屋住環境，提供充足的公營房屋供應是不二法門。

改用地建公屋 地區阻力大

不過，即使本屆政府已努力覓地，我們預計2016至2020年的公營房屋（公屋及居屋）單位供應仍只有不足10萬伙，與《長遠房屋策略》定下的供應目標（即五年14萬伙），落差超過三成。更尤甚者，公屋需求持續強勁，一般家庭申請人的平均輪候時間由2007年的1.8年，大增1.5倍至2016年的4.5年！

歸根究柢，今天香港缺地建屋的困境，源於過去10多年都未有大型的土地發展項目落成。面對龐大的房屋需求，加上造地需時，政府只能利用短期措施，包括改劃土地用途。本屆政府已物色逾200幅改劃用地，目標提供逾25萬個單位。由於改劃的土地通常都鄰近現有道路網絡及已建設地區，減低大規模土地平整、興建大型交通基建及配套設施的需要，理論上可以較快提供可發展用地。

可惜，依靠改劃用地來建屋，尤其是公營房屋項目，面對不同的地區阻力，使公屋發展嚴重落後。翻查區議會紀錄和城規會文件，反對公屋發展的理由五花八門（見表），有的認為該區休憩用地不足；有的則憂慮增加房屋會令交通擠塞問題惡化；有的怕公屋項目影響樓價，堅持即使改劃亦只應興建私樓而非公屋；更有的怕公屋項目影響景觀，因而反對發展。

沙田將軍澳 移山填海範例 

以何文田邨旁的發展項目為例，有區議員指從港島區回望紅磡及何文田一帶，先入眼簾的是紅磡的海明軒和海逸豪園等私人住宅，若然於其上設置高聳的公屋，會令該區有明顯不協調的感覺，更有區議員曾以問卷訪問居於何文田邨的居民，指該屋邨有九成人反對項目。

這些反對聲音導致公屋項目縮減規模、延遲落成日期、改為發展其他房屋類型（例如由公屋改作居屋）或以上三者皆是。以前元朗邨重建為例，元朗區議會議員一致認為，用地應作商業用途而非公屋發展，不但修訂計劃在5年後才通過，發展項目亦被迫一分為二，只有原計劃的四分之一土地（即0.4公頃）作公屋發展，公屋單位數目亦由原計劃的2,000個減至438個，而其餘（即1.2公頃）的用地則作私人樓宇發展。

誠然，居住環境不只是四面牆加一個天花板。大家都想住在交通設施充足、社區配套齊備的地方，而且景觀開揚，無遮無擋。筆者也贊成，改劃土地用途並非理想及可持續的土地供應模式；除了地皮規模小，也難免影響選址附近的居民。現實是，要做到上述愜意舒適的生活環境，則必需要開發大片而平坦的土地，並輔以全面及妥善的規劃，方可成事——例如過去幾十年我們透過大規模移山填海發展得來的新市鎮，包括沙田、將軍澳等。

可惜，過去10多年香港正正缺乏同類的大型土地發展項目。今天回首，10多年前由於物業市場及經濟的大幅波動，政府停止造地令全社會付出了沉重的代價。然而，面對劏房蔓延、樓價急升、年輕人上車難、中產家庭換樓難，除非這些問題不用解決，否則即使我們今天便拿起鐵鏟移山填海，到建成一個新的沙田或將軍澳，至少都要15年，那麼我們未來3、4年的房屋，可以建到哪裏？

非常時期 政府被迫盲搶地

改劃土地用途雖然並非最理想方法，但這種令政府負上盲搶地之名的土地供應來源，似乎實是「非常時期的非常手段」。平情而論，香港每區都密、處處都塞。若每區都要求「別在我後園」（Not In My Backyard），然後指出另一區的某些土地可供發展（然後另一區亦當然可以用同樣理由反對），對於正輪候公屋的劏房戶實無幫助。

長遠而言，若我們不希望自己居住地附近不斷出現地皮被改劃，則更應支持大規模的土地發展項目，例如新界新發展區、大嶼山填海等，滿足發展需要之餘，還需要建立土地儲備，好讓土地供應量能因應市場變化而調節，避免重蹈十多年前停止造地的覆轍。

筆者盼望，各區議員和居民在爭取自己合法合理權益的同時，也能念及居於80呎劏房的一家四口，那個在廁所旁洗菜切肉的媽媽、那對在碌架床上層溫習的孩子。