撰文：曾維謙 團結香港基金高級研究員

2016施政報告剛於昨日公布。一如以往，「土地及房屋」繼續是焦點之一。特首提及近月樓價、租金回調，未來三至四年私樓潛在供應可達87,000伙。

樓市供需失衡的情況似乎初見改善，這固然是社會樂見。但是展望未來，我們仍然認為整體情況不容樂觀，政府增加土地供應的步伐，絕對不能鬆懈！

其中，政府增加住宅用地的短期（五年內）措施，主要都是改劃土地用途，即是把原本用作「政府、機構、休憩用地」及「綠化地帶」、而又具有房屋發展潛力的地皮，改劃作住宅用途。政府早於2014年識別共約150幅、遍布全港16區的改劃地皮，爭取在五年內，提供共21萬個住宅單位，當中七成為公營房屋。不過，正如施政報告中的最新數字指出，過去兩年，只有63幅（共74,400個住宅單位）展開了改劃程序，而當中已經順利完成改劃的則只有46幅（共41,000個住宅單位）。

換言之，過去兩年政府每年成功改劃的地皮只有20多幅，要在五年內成功改劃150幅似乎難度甚高。再者，根據我們的觀察，依賴改劃土地用途作為短期土地供應的主要方法之一，隱憂實在不少。

地區阻力大 改劃土地進程慢

首先，正如發展局局長陳茂波指出，改劃土地用途進程緩慢的其中一個理由來自地區層面的阻力。居民擔心新增的公屋住戶會加重區內交通和其他配套設施的負擔，甚至擔心拖累樓價，因而抗拒改變土地用途建公屋。

此外，施政報告指未來五年公營房屋單位落成量預計為97,100個，與《長遠房屋策略》所訂下的每五年14萬個（每年28,000個）單位目標相比，缺口高達三成，情況令人憂慮。即使城市規劃委員會（城規會）批准改變土地用途，不同人士依然可以透過司法覆核，挑戰城規會的決定。事實上，在上述63幅政府正在改劃的地皮中，城規會因為地區反對而否決改劃的有3幅，另外正面對司法覆核的地皮則有10多幅。

司法覆核 會影響多幅地皮

最近的例子有大埔山塘路地皮，原本計劃在去年11月截標，但在截標前，有市民以有關地皮正面對司法覆核為由，向法庭申請禁制令，導致截標日期延至今年2月。若法庭接納有關禁制令申請，除了有機會令地皮截標日期一再延長外，亦會同時影響區內另外兩幅露輝路地皮，共涉及的住宅單位超過2,000個。

值得留意的是，受司法覆核影響的不只是上述的個別地皮，而是整個「分區計劃大綱圖」（Outline Zoning Plan, OZP）。OZP是城規會所擬備的法定圖則，標示不同規劃區內的土地用途、主要道路系統。為了加快提供土地供應，政府會把同屬一個OZP中的鄰近地皮，一併提交城規會作改劃申請，亦因此當該區的OZP被司法覆核挑戰時，它有可能影響的，便不只是個別的一、兩幅地皮，而是整個OZP內的所有改劃申請。

例如，發展局局長陳茂波在網誌撰文表示，被司法覆核的大埔OZP共牽涉改劃的住宅用地可興建逾9,000個單位，其中更有6,500個（即近七成）為公營房屋。這樣的情況亦見於另一個「改劃重鎮」屯門，該區被司法覆核挑戰的OZP牽涉14幅地皮，共超過1萬個公、私營住宅單位。而即使政府最終勝訴，也無可避免會輸掉寶貴光陰，無助紓解今天早已迫在眉睫的土地供應短缺問題。

再者，目前已開展改劃程序的63幅地皮中，平均每塊地皮只提供1,100多個單位，相比整體150幅平均1,400個單位少。可以預期，日後政府改劃規模較大的土地時，遇到的阻力將會更大，致使房屋供應量（尤其是公營房屋）的變數有增無減。

事實上，一塊塊散落各處的小型土地，並非理想的土地供應，因為政府無法進行完善的城市規劃，確保住宅區旁有充足的社會、商業配套等設施。今天政府拼命地「東拼西湊」、甚至是「見縫插針」改變土地用途作建屋之用，歸根究柢，都是因為香港在過去十多年沒有落成大型的土地發展項目所致。回顧1995至04年的十年期間，香港共開發了近8,000公頃土地；但及至最近十年，新增已發展土地只有1,100公頃（見圖）。

因為土地開發緩慢，我們看着政府為了應付當年的土地供應，實行「現造現賣」：即使正在改劃、或正面對司法覆核的地皮，也要放進賣地計劃之中；更遑論要未雨綢繆，建立「土地儲備」！

缺乏土儲 政府「追着市場走」

缺乏土地儲備是香港過去20年失覺的重大問題，令政府永遠「追着市場走」。過去10多年，眼見樓價上升時，政府便急推土地建屋，到單位落成時，樓市又逢「見頂」；到樓價下跌時，則迅即停止造地建屋，等到樓市復甦時，卻又沒有單位應市……周而復始。香港人還要為「缺乏土地儲備」付出多少代價？

我們一方面為特首確認「土地儲備」的重要性而感到高興；但同時，我們認為即使政府所有可見的具體計劃都成功落實，都只是勉強能應付《長遠房屋策略》的十年目標。要真正建立土地儲備，以備日後不時之需，政府仍要繼續努力。我們希望日後公布的《香港2030+》中，會就更長遠的土地供應策略，勾勒藍圖。

香港上一個大型土地發展項目，已經是90年代末落成的東涌新市鎮。諷刺的是，到十多年後的今天，我們下一個較大型的土地供應項目，還是東涌新市鎮的填海擴展工程！問題是，東涌填海工程最快都要在2017年才有望開展，到2023年後才可望讓居民入住，那麼由今天到2023年的七年間，我們的大型房屋計劃可以在哪裏興建呢？

筆者贊成在土地規劃與發展過程中，必須有充足的公眾參與；而且司法覆核作為社會制約平衡的制度，亦是非常重要。所以政府在提出改劃申請時，務必要把環保、交通等基本的評估研究工作做好，確保符合既有程序和公眾利益。另一方面，同樣值得思考的問題是，為大局着想，我們是否願意作出妥協呢？

70幅綠化帶 可供逾8萬伙

政府希望改劃70幅「綠化地帶」合共佔全港「綠化地帶」約1%，能提供逾8萬個住宅單位，其中超過七成為公營房屋。香港人是否願意放棄自家附近的休憩地方，讓輪候公屋的家庭可以早日上樓？讓想成家立室的年輕人可以早日「上車」？誰都希望自己家旁是空曠地方，但若果上一代的香港人都堅持自己單位景觀開揚無阻，我們這一代今天又會身居何處呢？

講到底，土地不是萬能，但缺乏土地則是萬萬不能。我們需要土地並不單是為了房屋供應。要確保基層市民收入穩定，我們需要充足的商業用地，創造就業機會；要好好把握新經濟的發展模式，我們需要足夠土地支持科技發展；而隨着人口老化，要確保「老有所養、病有所醫」，我們需要土地擴充醫療體系，改善社區安老設施……土地牽連之廣，絕非只是住屋貴、買樓難的問題，而是全港200多萬個家庭，能否得享幸福美滿生活的大前提。

 原文刊於《經濟日報》2016年1月14日，獲作者授權轉載。