撰文：曾维谦 团结香港基金高级研究员

2016施政报告刚于昨日公布。一如以往，“土地及房屋”继续是焦点之一。特首提及近月楼价、租金回调，未来三至四年私楼潜在供应可达87,000伙。

楼市供需失衡的情况似乎初见改善，这固然是社会乐见。但是展望未来，我们仍然认为整体情况不容乐观，政府增加土地供应的步伐，绝对不能松懈！

其中，政府增加住宅用地的短期（五年内）措施，主要都是改划土地用途，即是把原本用作“政府、机构、休憩用地”及“绿化地带”、而又具有房屋发展潜力的地皮，改划作住宅用途。政府早于2014年识别共约150幅、遍布全港16区的改划地皮，争取在五年内，提供共21万个住宅单位，当中七成为公营房屋。不过，正如施政报告中的最新数字指出，过去两年，只有63幅（共74,400个住宅单位）展开了改划程序，而当中已经顺利完成改划的则只有46幅（共41,000个住宅单位）。

换言之，过去两年政府每年成功改划的地皮只有20多幅，要在五年内成功改划150幅似乎难度甚高。再者，根据我们的观察，依赖改划土地用途作为短期土地供应的主要方法之一，隐忧实在不少。

地区阻力大 改划土地进程慢

首先，正如发展局局长陈茂波指出，改划土地用途进程缓慢的其中一个理由来自地区层面的阻力。居民担心新增的公屋住户会加重区内交通和其他配套设施的负担，甚至担心拖累楼价，因而抗拒改变土地用途建公屋。

此外，施政报告指未来五年公营房屋单位落成量预计为97,100个，与《长远房屋策略》所订下的每五年14万个（每年28,000个）单位目标相比，缺口高达三成，情况令人忧虑。即使城市规划委员会（城规会）批准改变土地用途，不同人士依然可以透过司法覆核，挑战城规会的决定。事实上，在上述63幅政府正在改划的地皮中，城规会因为地区反对而否决改划的有3幅，另外正面对司法覆核的地皮则有10多幅。

司法覆核 会影响多幅地皮

最近的例子有大埔山塘路地皮，原本计划在去年11月截标，但在截标前，有市民以有关地皮正面对司法覆核为由，向法庭申请禁制令，导致截标日期延至今年2月。若法庭接纳有关禁制令申请，除了有机会令地皮截标日期一再延长外，亦会同时影响区内另外两幅露辉路地皮，共涉及的住宅单位超过2,000个。

值得留意的是，受司法覆核影响的不只是上述的个别地皮，而是整个“分区计划大纲图”（Outline Zoning Plan, OZP）。OZP是城规会所拟备的法定图则，标示不同规划区内的土地用途、主要道路系统。为了加快提供土地供应，政府会把同属一个OZP中的邻近地皮，一并提交城规会作改划申请，亦因此当该区的OZP被司法覆核挑战时，它有可能影响的，便不只是个别的一、两幅地皮，而是整个OZP内的所有改划申请。

例如，发展局局长陈茂波在网志撰文表示，被司法覆核的大埔OZP共牵涉改划的住宅用地可兴建逾9,000个单位，其中更有6,500个（即近七成）为公营房屋。这样的情况亦见于另一个“改划重镇”屯门，该区被司法覆核挑战的OZP牵涉14幅地皮，共超过1万个公、私营住宅单位。而即使政府最终胜诉，也无可避免会输掉宝贵光阴，无助纾解今天早已迫在眉睫的土地供应短缺问题。

再者，目前已开展改划程序的63幅地皮中，平均每块地皮只提供1,100多个单位，相比整体150幅平均1,400个单位少。可以预期，日后政府改划规模较大的土地时，遇到的阻力将会更大，致使房屋供应量（尤其是公营房屋）的变数有增无减。

事实上，一块块散落各处的小型土地，并非理想的土地供应，因为政府无法进行完善的城市规划，确保住宅区旁有充足的社会、商业配套等设施。今天政府拼命地“东拼西凑”、甚至是“见缝插针”改变土地用途作建屋之用，归根究柢，都是因为香港在过去十多年没有落成大型的土地发展项目所致。回顾1995至04年的十年期间，香港共开发了近8,000公顷土地；但及至最近十年，新增已发展土地只有1,100公顷（见图）。

因为土地开发缓慢，我们看着政府为了应付当年的土地供应，实行“现造现卖”：即使正在改划、或正面对司法覆核的地皮，也要放进卖地计划之中；更遑论要未雨绸缪，建立“土地储备”！

缺乏土储 政府“追着市场走”

缺乏土地储备是香港过去20年失觉的重大问题，令政府永远“追着市场走”。过去10多年，眼见楼价上升时，政府便急推土地建屋，到单位落成时，楼市又逢“见顶”；到楼价下跌时，则迅即停止造地建屋，等到楼市复苏时，却又没有单位应市……周而复始。香港人还要为“缺乏土地储备”付出多少代价？

我们一方面为特首确认“土地储备”的重要性而感到高兴；但同时，我们认为即使政府所有可见的具体计划都成功落实，都只是勉强能应付《长远房屋策略》的十年目标。要真正建立土地储备，以备日后不时之需，政府仍要继续努力。我们希望日后公布的《香港2030+》中，会就更长远的土地供应策略，勾勒蓝图。

香港上一个大型土地发展项目，已经是90年代末落成的东涌新市镇。讽刺的是，到十多年后的今天，我们下一个较大型的土地供应项目，还是东涌新市镇的填海扩展工程！问题是，东涌填海工程最快都要在2017年才有望开展，到2023年后才可望让居民入住，那么由今天到2023年的七年间，我们的大型房屋计划可以在哪里兴建呢？

笔者赞成在土地规划与发展过程中，必须有充足的公众参与；而且司法覆核作为社会制约平衡的制度，亦是非常重要。所以政府在提出改划申请时，务必要把环保、交通等基本的评估研究工作做好，确保符合既有程序和公众利益。另一方面，同样值得思考的问题是，为大局着想，我们是否愿意作出妥协呢？

70幅绿化带 可供逾8万伙

政府希望改划70幅“绿化地带”合共占全港“绿化地带”约1%，能提供逾8万个住宅单位，其中超过七成为公营房屋。香港人是否愿意放弃自家附近的休憩地方，让轮候公屋的家庭可以早日上楼？让想成家立室的年轻人可以早日“上车”？谁都希望自己家旁是空旷地方，但若果上一代的香港人都坚持自己单位景观开扬无阻，我们这一代今天又会身居何处呢？

讲到底，土地不是万能，但缺乏土地则是万万不能。我们需要土地并不单是为了房屋供应。要确保基层市民收入稳定，我们需要充足的商业用地，创造就业机会；要好好把握新经济的发展模式，我们需要足够土地支持科技发展；而随着人口老化，要确保“老有所养、病有所医”，我们需要土地扩充医疗体系，改善社区安老设施……土地牵连之广，绝非只是住屋贵、买楼难的问题，而是全港200多万个家庭，能否得享幸福美满生活的大前提。

 原文刊于《经济日报》2016年1月14日，获作者授权转载。