撰文：團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、研究員 潘灝儀、助理研究員 區浩馳

自從年前的土地大辯論以後，棕地建屋就成為一個被廣受討論的選項。的確，現時棕地上的活動一般只限於單層作業或露天貯物，又與民居混雜、造成交通和環境問題。就此看來，棕地的確是有發展的必要和潛力，但發展棕地同時也要兼顧綜合規劃的重要性和妥善安置棕地上的作業者。

規劃署在2019年發布《新界棕地使用及作業現況研究報告》。根據當局估算，目前新界棕地多達1579公頃，當中已有803公頃被納入新發展區，將會落實房屋及其他用途的發展。在這803公頃的棕地以外，規劃署又識別出36公頃的棕地適合發展。

這些棕地可與相鄰土地整合發展，形成面積合共63公頃的8組棕地群。8組棕地群散布在元朗、屯門和大埔，政府估計發展後能提供超過2萬個公營房屋單位【圖】。

8組棕地群僅一組發展潛力較高

規劃署根據3個原則去判斷棕地的發展潛力，分別為：一、與現有新市鎮的鄰近程度；二、交通接駁及；三、土地面積。沿此思路，根據規劃署所公布的大概位置，我們嘗試估算8個棕地群的發展範圍，並對它們逐一進行了規劃層面上的利弊分析。我們發現它們當中只有屏山北一個地盤條件較佳。至於其餘7組，則將在發展時面臨不少技術問題，因此未必能在短期內供應房屋單位【表】。

屏山北地盤在8組中規模最大，總面積約18公頃，位於西鐵元朗站、天水圍站和輕鐵屏山站之間，分成南北兩個地盤。相比其他地盤，該位置的發展阻礙應該最少，因為附近的交通和社區配套都頗為成熟，加上地盤面積較大，具備足夠空間進行綜合規劃。我們初步估計該地有潛力供應約6600個單位。儘管如此，不少問題仍有待解決，例如北面地盤貼近西鐵線高架鐵路，可能需要後移樓宇去預留空間採取隔音紓緩措施。而地盤內的棕地作業活動規模頗大，亦夾雜民居，可能會增加重置難度。建議協調周邊的橫州和朗邊公營房屋項目，從地區綜合層面一併考慮交通及社區配套，以作更全面的規劃發展。

至於其餘7組棕地群，我們視察過後，發現它們的發展限制較多，未必能在短期內克服。其中一個重要的考慮是除了沙埔的地盤之外，全部地盤都相當細小，面積並不超過8公頃，更有些地盤只有2公頃，因此在設計上或許只能容納單幢的公屋。尤其是不少地盤的部分土地相信需要用作擴寬路面等，進一步縮減可供建屋的土地面積。

10年落成並不現實

其次，大部分地盤都有明顯的交通限制，例如位於大旗嶺和十八鄉地盤附近的博愛醫院和十鄉的元朗公路交滙處現時為交通樽頸，另外屏山南、藍地北和泥圍3個地盤的周邊地區都欠缺交通配套，因此有需要增加地區幹道以提升容量。其三是重置及搬遷的問題，大部分的棕地群內都有寮屋交雜，有部分棕地群例如沙埔等更有大型跨國物流公司的作業，因此有必要考慮策略性的重置安排。

棕地一向被坊間認為是較短期的土地選項，那麼政府現時預計這些土地什麼時候可以有房屋供應呢？根據立法會文件，發展局預計使用約6年時間將「生地」變成「熟地」，並爭取壓縮部分單位落成時間至10年內。然而，根據我們的研究，現在不少的公營房屋項目，儘管是在政府土地，土地之上也沒有其他作業，從規劃到落成也要超過10年的時間。以上8組棕地群有各種不同的發展限制，要在10年內發展完成，似乎並不太現實。

棕地群建屋困難重重，單靠目前的發展策略很有可能會耗費大量的時間和機遇，因其未能與周邊地區整合作更有效率的發展，亦未有回應作業者重置的需求。因此我們認為有必要在發展棕地群的同時，有全盤規劃的發展策略。

建議發展綜合作業樞紐 突破掣肘

現時側重零散小塊地皮的發展模式欠缺效率，沒有整全發展的方案亦同時犧牲了改善新界交通基建的機會。故我們認為政府在發展棕地群的同時，不應放慢大型土地發展的步伐，建議發展大面積並位於交通策略性位置的綜合作業樞紐，從全局規劃角度整合重置全類型棕地作業活動，在建屋之餘，預留足夠的土地發展各項重點產業。在今年7月，我們發表《「棕」合持續發展 「地」利現代物流》研究報告，提出綜合規劃的概念去思考棕地的發展。報告建議政府分別在港珠澳大橋香港口岸人工島、龍鼓灘和屯門西地區、新界西北地區，以及新界北地區發展4個專用物流樞紐。4個樞紐的規劃將包括740至930公頃的土地，將有足夠的設計容量去重置現有棕地作業，並發展新興產業。

事實上，市民不僅要安居，還要樂業。政府在不遺餘力開闢更多住宅用地的同時，也需確保有足夠的土地發展香港的策略性行業。我們需要有全盤的土地發展規劃，適時為物流等策略性行業提供足夠的土地和配套設施，支援行業的持續發展，創造更多就業機會。