撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 潘灏仪、助理研究员 区浩驰

自从年前的土地大辩论以后，棕地建屋就成为一个被广受讨论的选项。的确，现时棕地上的活动一般只限于单层作业或露天贮物，又与民居混杂、造成交通和环境问题。就此看来，棕地的确是有发展的必要和潜力，但发展棕地同时也要兼顾综合规划的重要性和妥善安置棕地上的作业者。

规划署在2019年发布《新界棕地使用及作业现况研究报告》。根据当局估算，目前新界棕地多达1579公顷，当中已有803公顷被纳入新发展区，将会落实房屋及其他用途的发展。在这803公顷的棕地以外，规划署又识别出36公顷的棕地适合发展。

这些棕地可与相邻土地整合发展，形成面积合共63公顷的8组棕地群。8组棕地群散布在元朗、屯门和大埔，政府估计发展后能提供超过2万个公营房屋单位【图】。

8组棕地群仅一组发展潜力较高

规划署根据3个原则去判断棕地的发展潜力，分别为：一、与现有新市镇的邻近程度；二、交通接驳及；三、土地面积。沿此思路，根据规划署所公布的大概位置，我们尝试估算8个棕地群的发展范围，并对它们逐一进行了规划层面上的利弊分析。我们发现它们当中只有屏山北一个地盘条件较佳。至于其余7组，则将在发展时面临不少技术问题，因此未必能在短期内供应房屋单位【表】。

屏山北地盘在8组中规模最大，总面积约18公顷，位于西铁元朗站、天水围站和轻铁屏山站之间，分成南北两个地盘。相比其他地盘，该位置的发展阻碍应该最少，因为附近的交通和社区配套都颇为成熟，加上地盘面积较大，具备足够空间进行综合规划。我们初步估计该地有潜力供应约6600个单位。尽管如此，不少问题仍有待解决，例如北面地盘贴近西铁线高架铁路，可能需要后移楼宇去预留空间采取隔音纾缓措施。而地盘内的棕地作业活动规模颇大，亦夹杂民居，可能会增加重置难度。建议协调周边的横州和朗边公营房屋项目，从地区综合层面一并考虑交通及社区配套，以作更全面的规划发展。

至于其余7组棕地群，我们视察过后，发现它们的发展限制较多，未必能在短期内克服。其中一个重要的考虑是除了沙埔的地盘之外，全部地盘都相当细小，面积并不超过8公顷，更有些地盘只有2公顷，因此在设计上或许只能容纳单幢的公屋。尤其是不少地盘的部分土地相信需要用作扩宽路面等，进一步缩减可供建屋的土地面积。

10年落成并不现实

其次，大部分地盘都有明显的交通限制，例如位于大旗岭和十八乡地盘附近的博爱医院和十乡的元朗公路交滙处现时为交通樽颈，另外屏山南、蓝地北和泥围3个地盘的周边地区都欠缺交通配套，因此有需要增加地区干道以提升容量。其三是重置及搬迁的问题，大部分的棕地群内都有寮屋交杂，有部分棕地群例如沙埔等更有大型跨国物流公司的作业，因此有必要考虑策略性的重置安排。

棕地一向被坊间认为是较短期的土地选项，那么政府现时预计这些土地什么时候可以有房屋供应呢？根据立法会文件，发展局预计使用约6年时间将“生地”变成“熟地”，并争取压缩部分单位落成时间至10年内。然而，根据我们的研究，现在不少的公营房屋项目，尽管是在政府土地，土地之上也没有其他作业，从规划到落成也要超过10年的时间。以上8组棕地群有各种不同的发展限制，要在10年内发展完成，似乎并不太现实。

棕地群建屋困难重重，单靠目前的发展策略很有可能会耗费大量的时间和机遇，因其未能与周边地区整合作更有效率的发展，亦未有回应作业者重置的需求。因此我们认为有必要在发展棕地群的同时，有全盘规划的发展策略。

建议发展综合作业枢纽 突破掣肘

现时侧重零散小块地皮的发展模式欠缺效率，没有整全发展的方案亦同时牺牲了改善新界交通基建的机会。故我们认为政府在发展棕地群的同时，不应放慢大型土地发展的步伐，建议发展大面积并位于交通策略性位置的综合作业枢纽，从全局规划角度整合重置全类型棕地作业活动，在建屋之余，预留足够的土地发展各项重点产业。在今年7月，我们发表《“棕”合持续发展 “地”利现代物流》研究报告，提出综合规划的概念去思考棕地的发展。报告建议政府分别在港珠澳大桥香港口岸人工岛、龙鼓滩和屯门西地区、新界西北地区，以及新界北地区发展4个专用物流枢纽。4个枢纽的规划将包括740至930公顷的土地，将有足够的设计容量去重置现有棕地作业，并发展新兴产业。

事实上，市民不仅要安居，还要乐业。政府在不遗余力开辟更多住宅用地的同时，也需确保有足够的土地发展香港的策略性行业。我们需要有全盘的土地发展规划，适时为物流等策略性行业提供足够的土地和配套设施，支援行业的持续发展，创造更多就业机会。