撰文：曾維謙 團結香港基金高級研究員

財政司司長曾俊華剛公布他在任的第九份財政預算案。一如以往，在庫房連續錄得巨額盈餘的背景下，媒體與公眾都相當關注預算案中的非恒常紓緩措施（俗稱「派糖」），例如退稅、綜援「出雙糧」等，至於公共財政的宏觀考慮與長遠政策則較少有人提及。

例如，司長預計2015/16年度，政府將錄得300億元的財政盈餘。值得注意的是，該數字是扣除了注資「房屋儲備金」的450億元後得出；若不計及這筆注資，政府綜合盈餘其實高達750億元。那麼，「房屋儲備金」是甚麼﹖為何需要政府每年抽取盈餘注資？

「房屋儲備金」源自2014年初公布的《長遠財政計劃工作小組報告》（報告）。報告預測香港公共財政將面對極嚴峻的挑戰，除了人口老化帶來的醫療、福利等開支上升，還有《長遠房屋策略》訂下未來10年的公營房屋供應目標（共20萬個出租公屋及8萬個資助出售房屋），都牽涉大量公帑。

房屋儲備金 至今累積740億

曾司長曾經表示：「要興建20萬個公屋單位，成本動輒以千億元計，扣除房委會現有數百億元的儲備、以及日後出售居屋的潛在盈餘，預計資金缺口仍然會超過 1,000億元。」故此需要在財政仍然豐厚時作好準備。去年，政府正式成立「房屋儲備金」，把每年財政儲備的投資收益注資其內，至今合共累積740億元。

事實上，房委會上月公布的財政預算案顯示，其財政結餘預計將由現時的666億元，於2019/20年度跌至156億元，是2003年沙士以來的新低。房委會未來5年將興建9.3萬個公營房屋單位，建築工程總開支為1,205億元，即平均每個單位成本近130萬元。

再者，近幾年的私樓動工量明顯較往年為高，加上各項大型基建仍在全速趕工，可以預期建築成本在未來勢將有增無減。

除了建築成本與日俱增之外，公屋的營運負擔亦相當沉重。翻查過房委會的年報，出租房屋的營運帳目連年赤字，更預期將不斷上升。這其實不難理解：全港有74萬個出租公屋單位，而這些單位的每月平均租金只是1,700元，連管理費、維修費等營運開支也覆蓋不了。

報告推算，即使假設公屋租金每兩年上調10%，房委會在2041/42年仍將面對1,300億元的資金缺口；若租金上調幅度為每兩年5%，資金缺口更將高達4,900億元。不過，觀乎今年預算案取消公屋免租，民間都有一定反彈，公屋租金穩步上調的阻力不能忽視。

補貼置業計劃 紓財政壓力

面對公共房策目前的困境，團結香港基金去年11月發表有關「土地房屋」的公共政策研究報告，倡議政府推出「補貼置業計劃」（下稱「計劃」），建議日後的公營房屋可租可買，並優化補價機制。若「計劃」能夠落實，則起碼可以帶來三大好處：

（一）緩解財政壓力

政府對公屋政策的投入相當龐大。除了每個公屋單位100萬元的建築成本，房委會平均每月需就每個公屋單位補貼158元營運開支之外，還有持續的租金補貼：以 2015年底，一個40平方米（約430平方呎）的私樓單位的平均租金為每月12,000元計算，相比公屋單位的每月平均租金1,700元，這等於政府每年對每個公屋租戶補貼12萬元租金。20年計下來，即使不計地價、通脹等因素，納稅人其實已經為每個公屋單位付出了300多萬元。

在「計劃」下，一個市值400萬元的公屋單位，即使政府用市價的五折出售，庫房都可以回收建築成本的兩倍價錢，還可節省日後的租金、營運等津貼。假設每年新增的2萬個公屋單位，其中一半，即1萬個以200萬元的價格出售，5年便可增加共1,000億元的收入，幾乎足以支付未來5年所有公營房屋的建築開支 （1,205億元）。

（二）釋放土地價值

但「計劃」不只是把公營房屋出售，還可以改善現時「居者有其屋」（居屋）及「租者置其屋」（租置）的補價機制。舉例說，10年前政府把一個市值200萬元的公屋單位，用五折價錢賣給一個家庭，這個家庭便可用100萬元「上車」。至於餘下的100萬元，便是未補價金額。10年後，如這個單位升值一倍到400萬元，五成的未補價金額亦會按比例增至200萬元。由於過去一段長時間樓市持續上揚，補價金額水漲船高，這些單位的業主實在難以完成補價，換取百分百業權，成為真正的業主。

現行補價機制 把住戶「鎖」死

因此，現時32萬個居屋單位之中，只有22%（約7萬個）已經補價；而租置計劃的12萬個公屋單位中，更只有1%（約1,000個）已經補價。換言之，現時要求住戶按市價水平補價的機制，不但等於把住戶「鎖」在公屋或居屋單位之內，無法流轉；也同時把相關的土地價值「蒸發」掉。因為這些單位一天未補價，便只能在細小的綠表（即公屋租戶及正輪侯公屋住戶）市場內交易，不能在自由市場買賣，自然亦無法體現單位的真正價值。

因此，「計劃」建議優化補價機制，補價金額原則上鎖定於入住時水平。以上述例子為例，即無論樓價升跌，該住戶應付的補價金額，都將是買入時的100萬元。優化後的補價機制，令住戶更容易擁有單位百分之百的業權，釋放土地價值。

王于漸教授便曾推算，現時「鎖」在全港公營房屋的潛在價值高達3萬多億元，等於本港GDP的150%。相比曾司長所指，過去幾年的非恒常紓緩措施為GDP帶來每年1%的提振作用，那麼公營房屋可以釋放的潛在價值便等於150年的「派糖」措施！

（三）為市民創造財富

以事論事，每一個物業都同時具有「居住」和「資產」兩種功能，兩者事實上不可分割。然而，現時的補價機制，等於把政府出售的單位變成一種「損壞資產」（impaired asset）。因為未補價的單位不能出租、不能自由轉售、不能加按融資——所有一般私樓業主擁有的權利，居屋和租置業主都只有羨慕的份兒。

改善補價機制 長者老有所依

事實上，政府也似乎明白補價機制現時的不足。例如，未補價的單位本來並不能承造逆按揭，令很多長者即使手上有資產，也不能倚之養老。今年的預算案，政府便研究把逆按揭擴展至未補價的資助出售房屋。

在環球利率低企之下，這措施固然有助加強對於持有物業長者的退休保障，尤其是港人的預期壽命愈來愈長，逆按揭的普及有助避免「高資產，低收入」的困境，將推出的「銀色債券」理念亦是如此。

然而，有關措施也只是治標不治本。再以上文市值400萬的資助房屋為例，若補價機制一天不改變，政府依然擁有其中一半的業權，即200萬元。換言之，這個物業作為養老資產的重要功能便大打折扣，準確而言便等於把長者可得的每月逆按揭金額打了五折。這樣隨時令明明可以自己打理退休生活的長者，最終還是要倚靠政府養老。

因此，「計劃」不但可以紓緩政府的財政壓力，改善房屋市場的效率，更可以為民創富，甚至加強退休保障，可謂一石多鳥。筆者冀望，曾司長除了處理有關「派糖」與否的眼前爭議，也可以為長遠的公共財政及房屋政策，未雨綢繆。

  原文刊於《經濟日報》2016年3月2日，獲作者授權轉載。