曾维谦：公屋私有化 胜派糖150年
曾维谦：公屋私有化 胜派糖150年
撰文：曾维谦 团结香港基金高级研究员
财政司司长曾俊华刚公布他在任的第九份财政预算案。一如以往，在库房连续录得巨额盈余的背景下，媒体与公众都相当关注预算案中的非恒常纾缓措施（俗称“派糖”），例如退税、综援“出双粮”等，至于公共财政的宏观考虑与长远政策则较少有人提及。
例如，司长预计2015/16年度，政府将录得300亿元的财政盈余。值得注意的是，该数字是扣除了注资“房屋储备金”的450亿元后得出；若不计及这笔注资，政府综合盈余其实高达750亿元。那么，“房屋储备金”是甚么﹖为何需要政府每年抽取盈余注资？
“房屋储备金”源自2014年初公布的《长远财政计划工作小组报告》（报告）。报告预测香港公共财政将面对极严峻的挑战，除了人口老化带来的医疗、福利等开支上升，还有《长远房屋策略》订下未来10年的公营房屋供应目标（共20万个出租公屋及8万个资助出售房屋），都牵涉大量公帑。
房屋储备金 至今累积740亿
曾司长曾经表示：“要兴建20万个公屋单位，成本动辄以千亿元计，扣除房委会现有数百亿元的储备、以及日后出售居屋的潜在盈余，预计资金缺口仍然会超过 1,000亿元。”故此需要在财政仍然丰厚时作好准备。去年，政府正式成立“房屋储备金”，把每年财政储备的投资收益注资其内，至今合共累积740亿元。
事实上，房委会上月公布的财政预算案显示，其财政结余预计将由现时的666亿元，于2019/20年度跌至156亿元，是2003年沙士以来的新低。房委会未来5年将兴建9.3万个公营房屋单位，建筑工程总开支为1,205亿元，即平均每个单位成本近130万元。
再者，近几年的私楼动工量明显较往年为高，加上各项大型基建仍在全速赶工，可以预期建筑成本在未来势将有增无减。
除了建筑成本与日俱增之外，公屋的营运负担亦相当沉重。翻查过房委会的年报，出租房屋的营运帐目连年赤字，更预期将不断上升。这其实不难理解：全港有74万个出租公屋单位，而这些单位的每月平均租金只是1,700元，连管理费、维修费等营运开支也覆盖不了。
报告推算，即使假设公屋租金每两年上调10%，房委会在2041/42年仍将面对1,300亿元的资金缺口；若租金上调幅度为每两年5%，资金缺口更将高达4,900亿元。不过，观乎今年预算案取消公屋免租，民间都有一定反弹，公屋租金稳步上调的阻力不能忽视。
补贴置业计划 纾财政压力
面对公共房策目前的困境，团结香港基金去年11月发表有关“土地房屋”的公共政策研究报告，倡议政府推出“补贴置业计划”（下称“计划”），建议日后的公营房屋可租可买，并优化补价机制。若“计划”能够落实，则起码可以带来三大好处：
（一）缓解财政压力
政府对公屋政策的投入相当庞大。除了每个公屋单位100万元的建筑成本，房委会平均每月需就每个公屋单位补贴158元营运开支之外，还有持续的租金补贴：以 2015年底，一个40平方米（约430平方尺）的私楼单位的平均租金为每月12,000元计算，相比公屋单位的每月平均租金1,700元，这等于政府每年对每个公屋租户补贴12万元租金。20年计下来，即使不计地价、通胀等因素，纳税人其实已经为每个公屋单位付出了300多万元。
在“计划”下，一个市值400万元的公屋单位，即使政府用市价的五折出售，库房都可以回收建筑成本的两倍价钱，还可节省日后的租金、营运等津贴。假设每年新增的2万个公屋单位，其中一半，即1万个以200万元的价格出售，5年便可增加共1,000亿元的收入，几乎足以支付未来5年所有公营房屋的建筑开支 （1,205亿元）。
（二）释放土地价值
但“计划”不只是把公营房屋出售，还可以改善现时“居者有其屋”（居屋）及“租者置其屋”（租置）的补价机制。举例说，10年前政府把一个市值200万元的公屋单位，用五折价钱卖给一个家庭，这个家庭便可用100万元“上车”。至于余下的100万元，便是未补价金额。10年后，如这个单位升值一倍到400万元，五成的未补价金额亦会按比例增至200万元。由于过去一段长时间楼市持续上扬，补价金额水涨船高，这些单位的业主实在难以完成补价，换取百分百业权，成为真正的业主。
现行补价机制 把住户“锁”死
因此，现时32万个居屋单位之中，只有22%（约7万个）已经补价；而租置计划的12万个公屋单位中，更只有1%（约1,000个）已经补价。换言之，现时要求住户按市价水平补价的机制，不但等于把住户“锁”在公屋或居屋单位之内，无法流转；也同时把相关的土地价值“蒸发”掉。因为这些单位一天未补价，便只能在细小的绿表（即公屋租户及正轮侯公屋住户）市场内交易，不能在自由市场买卖，自然亦无法体现单位的真正价值。
因此，“计划”建议优化补价机制，补价金额原则上锁定于入住时水平。以上述例子为例，即无论楼价升跌，该住户应付的补价金额，都将是买入时的100万元。优化后的补价机制，令住户更容易拥有单位百分之百的业权，释放土地价值。
王于渐教授便曾推算，现时“锁”在全港公营房屋的潜在价值高达3万多亿元，等于本港GDP的150%。相比曾司长所指，过去几年的非恒常纾缓措施为GDP带来每年1%的提振作用，那么公营房屋可以释放的潜在价值便等于150年的“派糖”措施！
（三）为市民创造财富
以事论事，每一个物业都同时具有“居住”和“资产”两种功能，两者事实上不可分割。然而，现时的补价机制，等于把政府出售的单位变成一种“损坏资产”（impaired asset）。因为未补价的单位不能出租、不能自由转售、不能加按融资——所有一般私楼业主拥有的权利，居屋和租置业主都只有羡慕的份儿。
改善补价机制 长者老有所依
事实上，政府也似乎明白补价机制现时的不足。例如，未补价的单位本来并不能承造逆按揭，令很多长者即使手上有资产，也不能倚之养老。今年的预算案，政府便研究把逆按揭扩展至未补价的资助出售房屋。
在环球利率低企之下，这措施固然有助加强对于持有物业长者的退休保障，尤其是港人的预期寿命愈来愈长，逆按揭的普及有助避免“高资产，低收入”的困境，将推出的“银色债券”理念亦是如此。
然而，有关措施也只是治标不治本。再以上文市值400万的资助房屋为例，若补价机制一天不改变，政府依然拥有其中一半的业权，即200万元。换言之，这个物业作为养老资产的重要功能便大打折扣，准确而言便等于把长者可得的每月逆按揭金额打了五折。这样随时令明明可以自己打理退休生活的长者，最终还是要倚靠政府养老。
因此，“计划”不但可以纾缓政府的财政压力，改善房屋市场的效率，更可以为民创富，甚至加强退休保障，可谓一石多鸟。笔者冀望，曾司长除了处理有关“派糖”与否的眼前争议，也可以为长远的公共财政及房屋政策，未雨绸缪。
原文刊于《经济日报》2016年3月2日，获作者授权转载。
撰文：曾维谦 团结香港基金高级研究员
财政司司长曾俊华刚公布他在任的第九份财政预算案。一如以往，在库房连续录得巨额盈余的背景下，媒体与公众都相当关注预算案中的非恒常纾缓措施（俗称“派糖”），例如退税、综援“出双粮”等，至于公共财政的宏观考虑与长远政策则较少有人提及。
例如，司长预计2015/16年度，政府将录得300亿元的财政盈余。值得注意的是，该数字是扣除了注资“房屋储备金”的450亿元后得出；若不计及这笔注资，政府综合盈余其实高达750亿元。那么，“房屋储备金”是甚么﹖为何需要政府每年抽取盈余注资？
“房屋储备金”源自2014年初公布的《长远财政计划工作小组报告》（报告）。报告预测香港公共财政将面对极严峻的挑战，除了人口老化带来的医疗、福利等开支上升，还有《长远房屋策略》订下未来10年的公营房屋供应目标（共20万个出租公屋及8万个资助出售房屋），都牵涉大量公帑。
房屋储备金 至今累积740亿
曾司长曾经表示：“要兴建20万个公屋单位，成本动辄以千亿元计，扣除房委会现有数百亿元的储备、以及日后出售居屋的潜在盈余，预计资金缺口仍然会超过 1,000亿元。”故此需要在财政仍然丰厚时作好准备。去年，政府正式成立“房屋储备金”，把每年财政储备的投资收益注资其内，至今合共累积740亿元。
事实上，房委会上月公布的财政预算案显示，其财政结余预计将由现时的666亿元，于2019/20年度跌至156亿元，是2003年沙士以来的新低。房委会未来5年将兴建9.3万个公营房屋单位，建筑工程总开支为1,205亿元，即平均每个单位成本近130万元。
再者，近几年的私楼动工量明显较往年为高，加上各项大型基建仍在全速赶工，可以预期建筑成本在未来势将有增无减。
除了建筑成本与日俱增之外，公屋的营运负担亦相当沉重。翻查过房委会的年报，出租房屋的营运帐目连年赤字，更预期将不断上升。这其实不难理解：全港有74万个出租公屋单位，而这些单位的每月平均租金只是1,700元，连管理费、维修费等营运开支也覆盖不了。
报告推算，即使假设公屋租金每两年上调10%，房委会在2041/42年仍将面对1,300亿元的资金缺口；若租金上调幅度为每两年5%，资金缺口更将高达4,900亿元。不过，观乎今年预算案取消公屋免租，民间都有一定反弹，公屋租金稳步上调的阻力不能忽视。
补贴置业计划 纾财政压力
面对公共房策目前的困境，团结香港基金去年11月发表有关“土地房屋”的公共政策研究报告，倡议政府推出“补贴置业计划”（下称“计划”），建议日后的公营房屋可租可买，并优化补价机制。若“计划”能够落实，则起码可以带来三大好处：
（一）缓解财政压力
政府对公屋政策的投入相当庞大。除了每个公屋单位100万元的建筑成本，房委会平均每月需就每个公屋单位补贴158元营运开支之外，还有持续的租金补贴：以 2015年底，一个40平方米（约430平方尺）的私楼单位的平均租金为每月12,000元计算，相比公屋单位的每月平均租金1,700元，这等于政府每年对每个公屋租户补贴12万元租金。20年计下来，即使不计地价、通胀等因素，纳税人其实已经为每个公屋单位付出了300多万元。
在“计划”下，一个市值400万元的公屋单位，即使政府用市价的五折出售，库房都可以回收建筑成本的两倍价钱，还可节省日后的租金、营运等津贴。假设每年新增的2万个公屋单位，其中一半，即1万个以200万元的价格出售，5年便可增加共1,000亿元的收入，几乎足以支付未来5年所有公营房屋的建筑开支 （1,205亿元）。
（二）释放土地价值
但“计划”不只是把公营房屋出售，还可以改善现时“居者有其屋”（居屋）及“租者置其屋”（租置）的补价机制。举例说，10年前政府把一个市值200万元的公屋单位，用五折价钱卖给一个家庭，这个家庭便可用100万元“上车”。至于余下的100万元，便是未补价金额。10年后，如这个单位升值一倍到400万元，五成的未补价金额亦会按比例增至200万元。由于过去一段长时间楼市持续上扬，补价金额水涨船高，这些单位的业主实在难以完成补价，换取百分百业权，成为真正的业主。
现行补价机制 把住户“锁”死
因此，现时32万个居屋单位之中，只有22%（约7万个）已经补价；而租置计划的12万个公屋单位中，更只有1%（约1,000个）已经补价。换言之，现时要求住户按市价水平补价的机制，不但等于把住户“锁”在公屋或居屋单位之内，无法流转；也同时把相关的土地价值“蒸发”掉。因为这些单位一天未补价，便只能在细小的绿表（即公屋租户及正轮侯公屋住户）市场内交易，不能在自由市场买卖，自然亦无法体现单位的真正价值。
因此，“计划”建议优化补价机制，补价金额原则上锁定于入住时水平。以上述例子为例，即无论楼价升跌，该住户应付的补价金额，都将是买入时的100万元。优化后的补价机制，令住户更容易拥有单位百分之百的业权，释放土地价值。
王于渐教授便曾推算，现时“锁”在全港公营房屋的潜在价值高达3万多亿元，等于本港GDP的150%。相比曾司长所指，过去几年的非恒常纾缓措施为GDP带来每年1%的提振作用，那么公营房屋可以释放的潜在价值便等于150年的“派糖”措施！
（三）为市民创造财富
以事论事，每一个物业都同时具有“居住”和“资产”两种功能，两者事实上不可分割。然而，现时的补价机制，等于把政府出售的单位变成一种“损坏资产”（impaired asset）。因为未补价的单位不能出租、不能自由转售、不能加按融资——所有一般私楼业主拥有的权利，居屋和租置业主都只有羡慕的份儿。
改善补价机制 长者老有所依
事实上，政府也似乎明白补价机制现时的不足。例如，未补价的单位本来并不能承造逆按揭，令很多长者即使手上有资产，也不能倚之养老。今年的预算案，政府便研究把逆按揭扩展至未补价的资助出售房屋。
在环球利率低企之下，这措施固然有助加强对于持有物业长者的退休保障，尤其是港人的预期寿命愈来愈长，逆按揭的普及有助避免“高资产，低收入”的困境，将推出的“银色债券”理念亦是如此。
然而，有关措施也只是治标不治本。再以上文市值400万的资助房屋为例，若补价机制一天不改变，政府依然拥有其中一半的业权，即200万元。换言之，这个物业作为养老资产的重要功能便大打折扣，准确而言便等于把长者可得的每月逆按揭金额打了五折。这样随时令明明可以自己打理退休生活的长者，最终还是要倚靠政府养老。
因此，“计划”不但可以纾缓政府的财政压力，改善房屋市场的效率，更可以为民创富，甚至加强退休保障，可谓一石多鸟。笔者冀望，曾司长除了处理有关“派糖”与否的眼前争议，也可以为长远的公共财政及房屋政策，未雨绸缪。
原文刊于《经济日报》2016年3月2日，获作者授权转载。
