政府2月發表財政預算案，再引發社會對財政赤字的關注。在過去6個財政年度中，5年錄得赤字，其中3年赤字更超過千億元，使財政儲備由2022年3月底約9,600億元，大幅減至今年3月底的5,800億元。

要破解財政困局，首要任務是釐清赤字的性質--究竟是暫時性的周期性赤字，還是更為根本的結構性赤字？周期性赤字通常由經濟衰退或低潮引發，隨經濟復甦可自然緩解；而結構性赤字則代表因為結構性的轉變，使政府經常性開支持續高於經常性收入，難以透過經濟周期自我修復。

對香港而言，作為高度開放的小型經濟體，在聯繫滙率制度下，財政政策成為主要的宏觀調控工具。因此，正確判斷赤字性質至關重要，直接影響政策方向。低估結構性赤字會埋下長期財政隱患，而將周期性赤字視為結構問題，則可能引發不必要的緊縮措施，進一步拖累經濟復甦。

事實上，坊間對此言論看法不一。其中，香港大學經濟及工商管理學院於今年1月發表的《香港經濟政策綠皮書2025》中指出，港府財政赤字中高達8成屬「結構性赤字」，意味香港難以單靠經濟復甦擺脫財赤困境。此外，2013年政府成立的「長遠財政計劃工作小組」早已預測，基於名義GDP年增長4.4%、實質GDP增長2.8%，而支出增長5.3%的假設，結構性財政赤字會在2021/22年度出現。

要深入剖析赤字性質，需聚焦經常性收支。在支出方面，2024/25年度政府總開支達7,550億港元，其中約5,600億元為經常性開支。社會福利（佔整體經常性支出21%）、衞生（19%）及教育（19%）為3大開支範疇，合共佔經常性支出的6成。這些支出較多屬社會剛性需求，難以大幅削減。上個財政年度相關開支按年增加5%，預計今個財年亦會再增5%。

醫療社福開支增 赤字趨結構性

需要關注的是，醫療及社福開支將受人口老化加劇影響持續攀升。2024年末，65歲或以上長者佔全港人口約23%，80歲或以上人口佔5%。根據預測，長者比例將於2036年突破30%，其中80歲以上人口，更將在2036年及2045年分別倍增至10%及15%。醫管局數據曾指出，65至79歲長者的病床使用率為65歲以下人士的5倍，而80歲以上長者更高達14倍。這意味着，未來醫療及社福開支更會有增無減。綜合以上所述，隨着人口老化加劇，香港的財赤問題將進一步傾向結構性，而非周期性。

收入方面，2024/25年度政府整體收入相對穩定，經營收入更是除2021/22年度外最高的一年。其中入息稅及利得稅合共佔經營收入約5成半，當中的利得稅和薪俸稅都在本年度創歷史新高。

拓新產業需時 難速成穩定收入

然而，非經營收入中的地價收入卻顯著下滑。自回歸以來，地價收入高峰為2017/18年度的約1,650億元，最低為「沙士」時期（2003/04年度）的約55億元，而2024/25年度僅錄得約135億元。筆者認為，住宅、商舖及工商廈價格有部分受經濟周期影響，希望經濟回穩時，價格可止跌。

但值得注意的是，香港正處於經濟轉型期，政府積極推動新產業、新市場的發展。在土地供應方面，北部都會區及新田科技城會是未來10至20年的發展重點，當中不少為創科用地，此類用地價格低於一般市區用地。而北都採用的「片區開發」模式，雖能將開發成本轉嫁至發展商，減少政府支出，但也意味賣地收入將相應減少。長遠而言，賣地收入難有大幅增長。由此可見，政府需在吸引投資者與確保地價合理之間取得平衡，以防止地價收入下滑，演變為結構性問題。

其次，政府近年致力發展創科等新產業，期望經濟結構更多元化。自創新科技及工業局在2015年成立以來，當局已投放超過2,000億元支持創科發展，其中《香港創新科技發展藍圖》目標是透過創科發展，使製造業在2030年佔香港GDP的5%。然而，生命健康科技、人工智能等產業的發展，需要較長時間才能形成完善生態圈，並轉化為穩定的稅收來源。

同時，政府積極開拓東南亞及中東等新市場，期望進一步發展貿易聯繫和經濟關係。盡管香港有高度國際化和能提供專業服務的固有優勢，但仍需要時間深化與新興市場的關係。因此，新產業和新市場仍需時間收成，政府收入受結構性因素影響。

雙重挑戰 需落實結構性改革

現時香港正面臨「開支飈升、收入疲弱」的雙重挑戰，而當中有一部分屬於結構性問題。與疫情前的2018/19年度相比，政府開支增長近4成，但同期收入卻未見相應增長。現屆政府已初步採取減少經常性開支的措施，包括公務員凍薪及未來3年削減部門經常開支7%等。這些措施固然是減赤的第一步，但要真正扭轉劣勢，仍需要對症下藥。一方面拓寬收入基礎，另一方面需嚴格控制非必要開支增長。其後兩篇文章將深入探討政府「開源」與「節流」的具體方案，為香港結構性財赤困局尋求出路。