政府2月发表财政预算案，再引发社会对财政赤字的关注。在过去6个财政年度中，5年录得赤字，其中3年赤字更超过千亿元，使财政储备由2022年3月底约9,600亿元，大幅减至今年3月底的5,800亿元。

要破解财政困局，首要任务是厘清赤字的性质--究竟是暂时性的周期性赤字，还是更为根本的结构性赤字？周期性赤字通常由经济衰退或低潮引发，随经济复苏可自然缓解；而结构性赤字则代表因为结构性的转变，使政府经常性开支持续高于经常性收入，难以透过经济周期自我修复。

对香港而言，作为高度开放的小型经济体，在联系滙率制度下，财政政策成为主要的宏观调控工具。因此，正确判断赤字性质至关重要，直接影响政策方向。低估结构性赤字会埋下长期财政隐患，而将周期性赤字视为结构问题，则可能引发不必要的紧缩措施，进一步拖累经济复苏。

事实上，坊间对此言论看法不一。其中，香港大学经济及工商管理学院于今年1月发表的《香港经济政策绿皮书2025》中指出，港府财政赤字中高达8成属“结构性赤字”，意味香港难以单靠经济复苏摆脱财赤困境。此外，2013年政府成立的“长远财政计划工作小组”早已预测，基于名义GDP年增长4.4%、实质GDP增长2.8%，而支出增长5.3%的假设，结构性财政赤字会在2021/22年度出现。

要深入剖析赤字性质，需聚焦经常性收支。在支出方面，2024/25年度政府总开支达7,550亿港元，其中约5,600亿元为经常性开支。社会福利（占整体经常性支出21%）、衞生（19%）及教育（19%）为3大开支范畴，合共占经常性支出的6成。这些支出较多属社会刚性需求，难以大幅削减。上个财政年度相关开支按年增加5%，预计今个财年亦会再增5%。

医疗社福开支增 赤字趋结构性

需要关注的是，医疗及社福开支将受人口老化加剧影响持续攀升。2024年末，65岁或以上长者占全港人口约23%，80岁或以上人口占5%。根据预测，长者比例将于2036年突破30%，其中80岁以上人口，更将在2036年及2045年分别倍增至10%及15%。医管局数据曾指出，65至79岁长者的病床使用率为65岁以下人士的5倍，而80岁以上长者更高达14倍。这意味着，未来医疗及社福开支更会有增无减。综合以上所述，随着人口老化加剧，香港的财赤问题将进一步倾向结构性，而非周期性。

收入方面，2024/25年度政府整体收入相对稳定，经营收入更是除2021/22年度外最高的一年。其中入息税及利得税合共占经营收入约5成半，当中的利得税和薪俸税都在本年度创历史新高。

拓新产业需时 难速成稳定收入

然而，非经营收入中的地价收入却显着下滑。自回归以来，地价收入高峰为2017/18年度的约1,650亿元，最低为“沙士”时期（2003/04年度）的约55亿元，而2024/25年度仅录得约135亿元。笔者认为，住宅、商铺及工商厦价格有部分受经济周期影响，希望经济回稳时，价格可止跌。

但值得注意的是，香港正处于经济转型期，政府积极推动新产业、新市场的发展。在土地供应方面，北部都会区及新田科技城会是未来10至20年的发展重点，当中不少为创科用地，此类用地价格低于一般市区用地。而北都采用的“片区开发”模式，虽能将开发成本转嫁至发展商，减少政府支出，但也意味卖地收入将相应减少。长远而言，卖地收入难有大幅增长。由此可见，政府需在吸引投资者与确保地价合理之间取得平衡，以防止地价收入下滑，演变为结构性问题。

其次，政府近年致力发展创科等新产业，期望经济结构更多元化。自创新科技及工业局在2015年成立以来，当局已投放超过2,000亿元支持创科发展，其中《香港创新科技发展蓝图》目标是透过创科发展，使制造业在2030年占香港GDP的5%。然而，生命健康科技、人工智能等产业的发展，需要较长时间才能形成完善生态圈，并转化为稳定的税收来源。

同时，政府积极开拓东南亚及中东等新市场，期望进一步发展贸易联系和经济关系。尽管香港有高度国际化和能提供专业服务的固有优势，但仍需要时间深化与新兴市场的关系。因此，新产业和新市场仍需时间收成，政府收入受结构性因素影响。

双重挑战 需落实结构性改革

现时香港正面临“开支飚升、收入疲弱”的双重挑战，而当中有一部分属于结构性问题。与疫情前的2018/19年度相比，政府开支增长近4成，但同期收入却未见相应增长。现届政府已初步采取减少经常性开支的措施，包括公务员冻薪及未来3年削减部门经常开支7%等。这些措施固然是减赤的第一步，但要真正扭转劣势，仍需要对症下药。一方面拓宽收入基础，另一方面需严格控制非必要开支增长。其后两篇文章将深入探讨政府“开源”与“节流”的具体方案，为香港结构性财赤困局寻求出路。