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精简城规程序关键在如何做好谘询

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精简城规程序关键在如何做好谘询

文章原載《明报》 2022年4月7日 (周四)

撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管叶文祺、研究员许雅婷

房屋供不应求，香港连续12年蝉联全球楼价最难负担城市，公屋轮候时间达到6年的新高，增加住宅供应一直是市民密切关心的议题。尽管当局已展开多个大型土地供应项目，包括古洞北／粉岭北、洪水桥、交椅洲人工岛等，但土地开发是一个长年累月的过程，动辄需时10多年才能交付第一批可发展用地作建筑工程，“人生有几多个十年”可以慢慢等？如何精简发展流程、加快土地供应显得相当重要，而早前发展局公布与发展程序相关的法例修订，在坊间掀起不少讨论。

由规划到供应熟地需时至少14年

谈及精简程序前，我们要先对土地发展流程有全面认识。以大型发展项目为例，首先政府会进行规划研究，根据地形条件物色适合作大型市区发展的地区。当局随后向立法会申请拨款，以展开规划及技术可行性研究、初步勘测工程及相关环评；同时政府举办公众参与活动，征询区议会、当区居民、专业团体及其他持份者意见；经多轮谘询后，便会公布指示土地用途的“经修订的建议发展大纲图”（Revised Recommended Outline Development Plan，简称RODP）并提出发展参数（如发展范围、人口、房屋量等）。接着，政府再进行法定城市规划程序（城规程序），在当区法定图则上反映RODP。单是前期规划程序，已要用5至8年时间。

下一阶段，若是新界新发展区，当局便会收回私人土地及清理政府土地，过程中需赔偿土地业权人，还有重置包括寮屋户、农户及作业营运者在内的占用人，通常需时4年。另一方面，就填海项目而言，政府在完成城规程序后，便可以动工。一般来说，当局于收地或填海的同时，会一并进行土地勘察及详细设计。当新发展区的土地清理或填海工程告竣，下一步是进行工地平整及基础设施工程，将土地变为适合作上盖建筑的“熟地”。有关工程涵盖土地除污、道路、机电、供水、排污等多方面，需时约5年。随后，当局可将用地交付房委会或房协以兴建公营房屋，或卖地予发展商作私人住宅发展。

换言之，大型发展由规划开始到供应首批熟地，一般需时至少14年。以古洞北／粉岭北和洪水桥为例，2007年《施政报告》建议重启两个新发展区，前者到2023年才可让第一批居民迁入，发展期达16年；后者更要多一年时间。事实上，无论是个别公营房屋或私宅项目，只要在“非熟地”上发展，发展周期通常需时10年以上。显而易见，发展过程旷日持久，要满足市民对加快土地供应的恳切盼望，当局审视当中是否有过于繁复或重复的步骤，属可取做法。

不同法例要求或叠矩重规

一个明显例子是层见叠出的谘询，上文提及新发展区项目会有多轮公众参与活动，让市民就规划用途发表意见；随后的城规程序、环评过程及其他法例，亦要求就同一项目再次谘询。以古洞北／粉岭北为例，当局在2008至2012年进行三阶段社区参与活动，并于2013年落实RODP。尽管前期的详尽谘询活动理应已让公众充分表达意见，但后续的城规程序仍需再度谘询。

现行城规程序下，城规会先公布拟议草图让公众在两个月内提出申述，再公布申述供公众于3星期内提出意见，然后就有关申述及意见举行公听会。城规会可顺应相关申述作修订，再公布建议修订让任何人提出支持或反对的进一步申述。若涉及表示反对的申述，城规会需再举行公听会。古洞北／粉岭北新发展区就在城规程序花上一年半时间，来处理大量公众申述。

坊间有声音质疑当局的建议，剥削市民在城规程序表达意见的机会。毋庸置疑，广泛征询社会意见非常重要，但城规程序以外，发展过程的不同环节各有谘询程序，导致同样议题要一而再、再而三反覆讨论。仅仅将漫长重复的谘询视作公众参与的表现，无疑是漠视背后的时间成本及当前的住屋民生问题。事实上，当局的建议未有禁止受影响人士表达反对意见，反而是考虑如何提升谘询过程的效率，让不同市民可有效参与城规程序，而城规会作为把关者的角色亦无改变。

公众谘询并非简单地在“好”与“坏”之间做选择，而是在互相冲突的益处之间作取舍平衡：一部分人认为应优先满足住屋需要，部分人坚持保留开放空间，亦有人主张首先发展交通配套，为了让谘询达至完善意见及建立互信的成果，与其靠漫长重复的谘询，关键应在于如何“做好”谘询。当局能否主动担当协调人（moderator）来促进持份者达成共识、在过程中如何肯定与回应市民的关注，还有持续收集数据以改善未来规划工作，这些都是衡量谘询成效的关键指标。

检讨发展全流程释社会疑虑

当局的精简程序建议主要围绕《城市规划条例》、《收回土地条例》、《前滨及海牀（填海工程）条例》、《道路（工程、使用及补偿）条例》和《铁路条例》，未提及其他流程，难免予人当局归咎城规程序拖慢土地供应的印象。事实上，工地平整、土地契约修订、“强拍”等其他步骤亦有改善空间，例如政府在新发展区第一期工程时，不会处理其余期数的换地申请，无疑拖慢了私宅供应。未来当局应就其他非法定程序提出建议，并充分解说当前土地开发流程的低效之处，相信有助大众更全面理解精简程序的重要。诚然，目前当局只提出方向性的建议，落实的详情细节仍有待公布。