撰文: 王于漸 香港大學經濟學講座教授及黄乾亨黄英豪政治經濟學教授

港督麥理浩於六七暴動過後到任，照顧弱勢社群的政策隨之增加；全面擴建公屋的計劃成為麥理浩新政的重點，令政府在土地徵用及尋求資源方面面臨重大挑戰。

雖然六七暴動起於工業糾紛，但是關係民生的民怨焦點則在於居住困境。寮屋居民優先獲編派公屋單位，反而低收入家庭備受忽略，令市民大眾更感不公平。

政府推出的寮屋徙置計劃，根本無助於解決低收入家庭的基本居住問題。從1976起的人口普查資料顯示，公屋住戶的適齡工作家庭之中，其收入低於全港人口入息分布中位數的比率只佔53%。

即使於1970年代中期，公屋租戶家境欠佳的想法亦與事實不符；時移世易，現時適齡工作的家庭中，有八成收入低於全港人口入息中位數，這倒不足為奇，皆因早年公屋居民大部分為毋須入息資產審查的寮屋居民。

1960年代初，受租金管制的戰前樓宇大舉拆卸，被迫遷出者惟有搬進更為擠迫的私人樓宇，不願當寮屋居民者未能獲得徙置，市民的居住環境每況愈下。

擴建租住公屋

麥理浩啟動公屋計劃的新方向，由徙置寮屋居民改為安置低收入家庭，可說是六七暴動後的施政一大進展；他認清由房屋政策不公（包括一連串決策失誤但又未作深入了解的問題──1947年實施的租金管制、1954年推行的徙置寮屋居民措施，以至1962年對地積比率規管的修訂出現疏漏）引起的民怨，對症下藥，撥亂反正。

香港早年一度推行的徙置計劃，已為六七暴動後的房屋政策定調。對比新加坡從開始便決定為低收入人口提供自置居所的資助政策，香港的公屋政策目標迥異，路向亦大相逕庭。1976年，正當公屋政策的全盛期，全港住戶中有近42.2%租住公屋。

當年徙置計劃的另一重大後遺症，在於單位面積極小。由於市區土地短缺，寮屋居民獲徙置的單位十分簡陋，此一政策安排自此影響公屋單位面積，即使私人發展商亦深信毋須以較大面積單位吸引公屋居民置業。隨着本地房屋需求日增，社會日益富裕，卻只見樓價日漲，單位面積反而未有顯著增長。

六七暴動之後，政府大量興建公屋以容納低收入家庭，標誌着房屋政策的一大轉捩點，公屋居民主要分為兩類：未經入息資產審查的原寮屋居民，以及須經入息資產審查的低收入家庭。

覓地發展與資助建屋

麥理浩的10年建屋計劃需要大量土地，只有新界才能供應。新界原居民擁有的土地大都業權分散，徵收發展用地費時，開支亦極為龐大。

當局於是制訂「乙種換地權益書」和「小型屋宇政策」兩種市場流轉制度安排，透過轉換的方式，以利土地交收。中介人隨有關制度安排應運而生，不單有助緩和雙方對立的僵局，亦能提升交易效率，降低交易成本。

乙種換地權益書可轉售給發展商，經補地價後可改變農地作為發展之用。因此，政府毋須為收地作出任何開支，更能藉改變土地用途有所進賬，以供資助興建出租公屋。

引入上述有利市場流轉的制度安排，堪稱一石二鳥的良方；面臨香港發展轉捩點之際，在不必強制的情況下，一舉解決覓地發展和資助興建公屋兩大問題。

這安排有助改變新界原居民拒絕交出土地的立場，減低其對土地發展的抗拒，把原本分散的小面積土地集中發展，大大提升發展效率。要是缺乏乙種換地權益書與小型屋宇政策，麥理浩的公屋計劃鴻圖根本就難竟全功。

公屋「富戶」與戶籍繼承

公屋居民同時包括獲徙置者以及低收入家庭，至1980年代，出現公屋「富戶」問題，當局至今仍屢受有關問題困擾。早於1984年，就已實施強制公屋「富戶」交還單位或支付「雙倍租金」的措施，但是也許是基於必須審慎處理以避免引起爭拗，故未有嚴格執行，以致通常只要求「富戶」支付「雙倍租金」，而不會強制他們遷出。

不少人認為不應容許「富戶」享用公屋資源，然而其中不少本為寮屋居民，當年入住公屋並無入息資產審查的規定，其原居寮屋已被清拆或遭天災所毀。毫無疑問，居於佔用官地的寮屋實屬違法，但無論當年抑或今日，有不少人亦認為寮屋居民同樣應享一定權利。

公屋戶籍可否世襲，亦是公屋政策的一大難題。若任由住戶子女繼承戶籍，就等於由社會無了期地承擔公屋居民世代相傳的權利。當局結果選擇制約「富戶」濫用公屋資源的相同措施，就是交還單位或支付「雙倍租金」，以應付有關問題，目的在於迫使收入較高的住戶子女（尤其是已婚者）遷出公屋。

同樣地這些措施並未能令原有戶主遷出，而只能令子女為免超出家庭入息上限而遷離單位，其中收入不算高者被迫轉租私樓，導致近10年來私樓租金水漲船高，劏房更有如雨後春筍，單位總數激增至20萬個。

1976至2016年的40年間，每個公屋單位平均租住人數由5.1名減至2.8名；對比之下，私樓租住單位的平均住客人數，在1976至2006年的30年間由3.3名減至2.5名，至2016年則回升至2.6名。可見懲罰公屋「富戶」和「戶籍繼承」的決策迫使公屋住戶的下一代淪為私樓市場的劏房租客。另一方面，由於公屋單位無法改建為劏房，劏房成為私樓市場的獨有現象。處理公屋「富戶」和「戶籍繼承」的決策，成為房屋政策又一轉捩點。

房屋階梯與居屋計劃

1978年推出的「居者有其屋計劃」，旨在為經濟條件有所改善的家庭提供房屋階梯，亦意在誘使現有公屋租戶放棄其公屋單位。居屋單位有半數供綠表（公屋戶）買家申請，毋須經入息資產審查。

首批居屋單位於1980年推出，以市價七折發售，單位業權由買家全權擁有；但其後發售的居屋單位，買家日後須補地價，市價折扣無形中等於日後所補地價。換言之，買家並非全權擁有所購單位。

買家實際所補地價，由當局按支付之時市價計算，意味數額隨市價上升，此安排令大部分家庭無力補地價。

直至目前為止，所有售出的居屋單位僅得五分之一已補地價，其餘的居屋業主則未能在公開市場放售單位，這一大批業主並未全權擁有業權，有關居屋的重建前景未免渺茫。

把原本透過折扣價出售居屋，改為先減樓價出售、日後須補地價的政策，無異於徹底改變居屋計劃作為房屋階梯一環的本質。居屋業主若無法負擔補地價，難望躋身為私樓業主；房屋階梯中的梯級相應減少，隨着樓價上升，梯級愈來愈少，房屋階梯便失去作用。

自從1990年代起樓價飆升，居屋須補地價的決策，無疑打破居屋計劃在房屋階梯的應有作用；在樓價趨升之前未及置業的中產階層，其向上流動的前景變得黯淡。

此一決策正藉1980年代初中國內地對外開放，全球經濟融合起飛之前實施，是本地房屋發展的另一轉捩點。

會否重蹈覆轍？

1947年租金管制與1954年徙置寮屋居民兩大措施，促使香港房屋政策朝向出租公屋及假資助居屋計劃方面發展；其實剝奪了半數人口在增長持續、社會繁榮中分享經濟成果的機會，可謂極之不幸。新加坡的成功例子，正好印證香港早已錯失良機，社會亦變得分化。

香港過往在房屋政策上的失誤，雖未足以解構1967年暴動的全部成因，但在其中佔一定位置卻是毋庸置疑。假設當年的徙置計劃並未根深柢固，則任憑麥理浩如何高瞻遠矚，又能否構思出如斯宏大的公屋計劃，實屬未知之數。「循道傾向」（path dependence）縱然不易逆轉，然而是否等於過去的樊籠牢不可破？當局過往為求覓地和資助建屋，曾經構思出接近市場的制度，足見只要膽識與心思兼備，定能別出機杼、另闢蹊徑。