锁定补价 置业主导新房策出路
锁定补价 置业主导新房策出路
撰文: 黄元山 团结香港基金政策研究院主管、叶文祺 团结香港基金研究员、唐嘉逸 团结香港基金助理研究员
团结香港基金（基金会）一直倡议，公营房屋政策应该以为更多市民提供置业机会为目标。因此，对特首提出“以置业为主导”的政策方向，我们表示认同。事实上，基金会在刚刚发布的第三份土地房屋政策研究报告中亦指出，现行以公营租住房屋（公屋）为主的公营房屋政策由于无法透过市场有效分配资源，带来各种低效率问题，并分析了现时公屋机制的缺陷，包括出租公屋严重缺乏流转，住户极难搬迁至其他公屋单位、公屋在财政上难以持续等。
公屋缺乏流转 住户需要错配
首先，令人震惊的是过去十多年更多公屋落成并没容纳更多的居民。图1可见，由2001年至2016年，扣除已拆卸单位，公屋单位数量由69万多个上升至约79万个。但同期居住人数反而微跌4,000人。其间公屋的平均住户人数由3.4人下跌至2.8人，比私楼的2.9人还少。
我们认为，这是由于公屋分配机制中意外地提供了诱因，促使公屋住户因为离婚及逃避“富户政策”入息限额等不同原因而分户。事实上，根据房委会调查数字，2014年公屋轮候册上有30%的申请人其实本身居住在公屋单位。
此外，出租公屋严重缺乏流转。与私楼家庭不同，公屋租户不可以根据个人需要，自由搬迁至其他公屋单位，故公屋单位的地点与住户需要往往出现错配。例如，在九龙及港岛，40%公屋户主是65岁以上（很大机会为退休长者），而新界区的百分比则是25%。换言之，大量居住在九龙及港岛的公屋长者住户被迫接受更昂贵的生活费。另一方面，不少年轻住户则要忍受每日往返市区工作所耗费的大量时间及金钱。
事实上，公屋住户只能透过房委会提供的各类调迁计划以搬到另一单位；但这些计划却是成效不彰。过去4年每年获调迁的租户平均只有5,600个，占超过76万个公屋住户不足1%。
补价随楼价浮动 业主难负担
另一方面，资助出售房屋（包括居屋及租者置其屋单位）的补价制度同样有其缺陷。根据现行机制，资助出售房屋业主在出售单位时，需要先补价，而且补价会随市价浮动。而随着楼价不断上升，补价金额亦水涨船高。假设一个居屋单位出售时市值是200万元，政府以市价7折出售，即140万元。若十多年后，单位市值升至600万元，单位业主需要补价是600万元的3成，即180万元，而不是60万元。
后果是，现时居屋及租置屋的业主，根本就不能负担补价，即被锁在公营房屋体系内，无法离开。32万个居屋单位中只有22.8%完成补价；13.5万个租置屋单位就更只得1.5%完成补价，令所谓置业阶梯名存实亡（图2）。
要改革现行公营房屋政策，我们建议政府利用施政报告提出的“港人首置上车盘”，试行一套新的机制：以建筑成本定价出售公营房屋单位，并锁定补价金额。以市值400万元的单位为例，售价会是单位建筑成本，假设是100万元，两者相差的300万元就是补价金额，将会在买入时锁定，不再随楼价浮动，让有关住户较易完成补价，拥有单位的全部业权。
可能会有些人认为锁定补价是双重福利，因这些家庭在买楼时已享有折扣，不应该再有升值的利润。不过，其实买家最终都要将市价的全部，即400万元还清，才可在自由市场出售单位。从这角度看，除利息外，政府根本没有补贴，依然都是将当日的400万元市价全数收回。
再者，说到底香港楼价上升，都是归因于全香港人都有份贡献的经济繁荣、社会稳定。既然是这样，为甚么经济发展的红利，只是有楼的人才可以享受？
若果以上的先导计划受大众欢迎，我们建议政府长远可以将同样的机制推行至所有新建公营房屋，然后让现有居屋及租置屋业主采用新的补价机制，最后让现有公屋单位私有化。
诚然，这是从现有的公营房屋“存量”（stock）着手，希望透过改革现行的公营房屋制度，使公屋及资助出售房屋住户有机会成为单位的真正业主，透过房屋升值分享经济发展的成果，并透过市场机制提升分配效率，以释放价值。但归根究柢，要解决眼下房屋供不应求的问题，亦必定要从“增量”（flow）入手，增加公营房屋供应，而这必须依赖充足的土地供应。
藉公私营合作 拓土地增供应
因此，短期内，我们建议政府设立机制，透过公私营合作，发展私人土地储备。政府可以考虑透过道路基建、上调地积比等政策配套，增加这些土地可以发展的楼宇，而私人土地拥有者就要补足地价，并且要在过程中帮助政府兴建指定比例的公营房屋。
事实上，施政报告提出首置上车盘的试点计划，将会在卖地表里拨出一幅本来用作兴建私楼的用地推行。问题是，香港无论是公屋还是私楼，同样短缺！过去5年，私楼落成量只有平均1.2万伙，相比长远房屋策略的目标1.8万伙，每年相差6,000伙，5年就总共是3万伙。
正如特首所说，如果要具规模地推出首置上车盘，我们一定要在现有土地资源以外，找到额外的土地，否则就只会是“拆东墙补西墙”（robbing Peter to pay Paul），对解决整体房屋问题于事无补，公私营合作正正是其中一种新的土地来源。我们希望，政府能够尽快推出一套公平、透明的机制，为短、中期的房屋供应寻求一条实际可行的出路。
撰文: 黄元山 团结香港基金政策研究院主管、叶文祺 团结香港基金研究员、唐嘉逸 团结香港基金助理研究员
团结香港基金（基金会）一直倡议，公营房屋政策应该以为更多市民提供置业机会为目标。因此，对特首提出“以置业为主导”的政策方向，我们表示认同。事实上，基金会在刚刚发布的第三份土地房屋政策研究报告中亦指出，现行以公营租住房屋（公屋）为主的公营房屋政策由于无法透过市场有效分配资源，带来各种低效率问题，并分析了现时公屋机制的缺陷，包括出租公屋严重缺乏流转，住户极难搬迁至其他公屋单位、公屋在财政上难以持续等。
公屋缺乏流转 住户需要错配
首先，令人震惊的是过去十多年更多公屋落成并没容纳更多的居民。图1可见，由2001年至2016年，扣除已拆卸单位，公屋单位数量由69万多个上升至约79万个。但同期居住人数反而微跌4,000人。其间公屋的平均住户人数由3.4人下跌至2.8人，比私楼的2.9人还少。
我们认为，这是由于公屋分配机制中意外地提供了诱因，促使公屋住户因为离婚及逃避“富户政策”入息限额等不同原因而分户。事实上，根据房委会调查数字，2014年公屋轮候册上有30%的申请人其实本身居住在公屋单位。
此外，出租公屋严重缺乏流转。与私楼家庭不同，公屋租户不可以根据个人需要，自由搬迁至其他公屋单位，故公屋单位的地点与住户需要往往出现错配。例如，在九龙及港岛，40%公屋户主是65岁以上（很大机会为退休长者），而新界区的百分比则是25%。换言之，大量居住在九龙及港岛的公屋长者住户被迫接受更昂贵的生活费。另一方面，不少年轻住户则要忍受每日往返市区工作所耗费的大量时间及金钱。
事实上，公屋住户只能透过房委会提供的各类调迁计划以搬到另一单位；但这些计划却是成效不彰。过去4年每年获调迁的租户平均只有5,600个，占超过76万个公屋住户不足1%。
补价随楼价浮动 业主难负担
另一方面，资助出售房屋（包括居屋及租者置其屋单位）的补价制度同样有其缺陷。根据现行机制，资助出售房屋业主在出售单位时，需要先补价，而且补价会随市价浮动。而随着楼价不断上升，补价金额亦水涨船高。假设一个居屋单位出售时市值是200万元，政府以市价7折出售，即140万元。若十多年后，单位市值升至600万元，单位业主需要补价是600万元的3成，即180万元，而不是60万元。
后果是，现时居屋及租置屋的业主，根本就不能负担补价，即被锁在公营房屋体系内，无法离开。32万个居屋单位中只有22.8%完成补价；13.5万个租置屋单位就更只得1.5%完成补价，令所谓置业阶梯名存实亡（图2）。
要改革现行公营房屋政策，我们建议政府利用施政报告提出的“港人首置上车盘”，试行一套新的机制：以建筑成本定价出售公营房屋单位，并锁定补价金额。以市值400万元的单位为例，售价会是单位建筑成本，假设是100万元，两者相差的300万元就是补价金额，将会在买入时锁定，不再随楼价浮动，让有关住户较易完成补价，拥有单位的全部业权。
可能会有些人认为锁定补价是双重福利，因这些家庭在买楼时已享有折扣，不应该再有升值的利润。不过，其实买家最终都要将市价的全部，即400万元还清，才可在自由市场出售单位。从这角度看，除利息外，政府根本没有补贴，依然都是将当日的400万元市价全数收回。
再者，说到底香港楼价上升，都是归因于全香港人都有份贡献的经济繁荣、社会稳定。既然是这样，为甚么经济发展的红利，只是有楼的人才可以享受？
若果以上的先导计划受大众欢迎，我们建议政府长远可以将同样的机制推行至所有新建公营房屋，然后让现有居屋及租置屋业主采用新的补价机制，最后让现有公屋单位私有化。
诚然，这是从现有的公营房屋“存量”（stock）着手，希望透过改革现行的公营房屋制度，使公屋及资助出售房屋住户有机会成为单位的真正业主，透过房屋升值分享经济发展的成果，并透过市场机制提升分配效率，以释放价值。但归根究柢，要解决眼下房屋供不应求的问题，亦必定要从“增量”（flow）入手，增加公营房屋供应，而这必须依赖充足的土地供应。
藉公私营合作 拓土地增供应
因此，短期内，我们建议政府设立机制，透过公私营合作，发展私人土地储备。政府可以考虑透过道路基建、上调地积比等政策配套，增加这些土地可以发展的楼宇，而私人土地拥有者就要补足地价，并且要在过程中帮助政府兴建指定比例的公营房屋。
事实上，施政报告提出首置上车盘的试点计划，将会在卖地表里拨出一幅本来用作兴建私楼的用地推行。问题是，香港无论是公屋还是私楼，同样短缺！过去5年，私楼落成量只有平均1.2万伙，相比长远房屋策略的目标1.8万伙，每年相差6,000伙，5年就总共是3万伙。
正如特首所说，如果要具规模地推出首置上车盘，我们一定要在现有土地资源以外，找到额外的土地，否则就只会是“拆东墙补西墙”（robbing Peter to pay Paul），对解决整体房屋问题于事无补，公私营合作正正是其中一种新的土地来源。我们希望，政府能够尽快推出一套公平、透明的机制，为短、中期的房屋供应寻求一条实际可行的出路。
