论收回土地条例及私有产权
论收回土地条例及私有产权
撰文：叶文祺 团结香港基金高级研究员、萨忻琳 团结香港基金助理研究员
土地供应专责小组的公众谘询展开了两个多月，愈来愈多人认为政府应利用《收回土地条例》收回新界大面积私人农地储备。支持者称，使用收回土地条例将比其他土地供应选项更快捷：收回土地条例白纸黑字写得很清楚，只要符合公众利益，政府肯定百分百赢，因此诉讼风险并不高。另一边厢，政府却坚称强行收回私人土地只会适得其反，导致土地拥有人提出司法覆核，引致漫长司法程序，影响土地供应。
究竟谁是谁非？在断定政府可以直截了当地使用收回土地条例的时候，这些支持者有否忽略了一些对整个讨论至关重要的法律细节？
收地条例权力并非不受约束
表面上收回土地条例清楚列明政府有不受约束的酌情权，让其以“公共用途”为由从私人业主收回任何土地。“公共用途”被定义为“行政长官会同行政会议决定为公共用途的任何类别用途而作出的收回”。收回的土地批租或批出的条款、条件、价格等均由行政长官决定，而所有就收地蒙受的损失或损害，而针对政府的法律行动皆被禁止。不过收回土地条例首次颁布时是19世纪，其后的法律发展其实已大大抑制了收回土地条例权力。
《基本法》于1997年生效，特别确立了私有产权。回归前，虽然私有产权受普通法保护，但《英王制诰》及香港人权法案皆没有明确保障这项权利。被载入基本法，意味着政府任何似乎侵犯该权利的行为都将受到严格法律审查。终审法院早前在希慎兴业有限公司及其他人诉城市规划委员会（FACV 21/2015）的一项标志性裁决中澄清了这一点。在该案件中，希慎集团辖下公司（下称“希慎”）反对城市规划委员会（城规会）对旗下物业施加规划限制，并以此举触及基本法第6及105条所保护的私有产权为由提出上诉。
诚然产权并非绝对，意即政府可以合法地限制这些权利。然而终院认为，即使是表面上有效的干预，如果不合理地影响到权利拥有人，也可能在宪法性上无效。
终院首次裁定第6及105条所规定的私有产权受相称原则保护。这令私有产权与基本法中其他基本权利看齐，例如选举权（第26条）及言论自由（第27条）。相称原则决定对受基本法保护的权利的侵犯是否正当，透过多步骤的相称验证准则（proportionality test），去审视该政府决策所追求的社会利益以及个人或团体因而受侵犯的权利之间是否已取得合理平衡。
案件证明市民可以基本法作“挡箭牌”，去挑战遏制私有产权的政府决策。虽然这宗个案是关于《城市规划条例》，但根据普通法的遵循先例原则，在未来涉及权利的案件中，法院会采用此案所阐明的法律原则。因此，收回土地条例并不如乍看之下那般不受约束。
因着相称验证准则在希慎一案中被应用，潜在的争议双方可就很多新法律问题在法庭上争辩。就收回土地条例来说，当中包括：收地是否为追求合法目的（legitimate aim），及哪个合理必要性标准（standard of reasonable necessity）适用；是否有侵扰程度明显较低但同样有效的措施，及收地会否导致申请人承受不可接受的严苛负担。由于裁决须视乎每宗个案案情而定，再加上上述未知之数，发展商很大可能会在法庭上质疑政府决定。诉讼将耗费时间和政府资源，同时诉讼期间土地的发展潜力亦被冻结。
有人或会质疑，在基本法已运作了20年的情况下，为何从来没有关于收回土地条例的司法覆核。答案很简单——回归后香港并没有任何大规模土地发展，政府只曾就小型工务计划和市区重建计划援引收回土地条例；此外，政府在援引收回土地条例时亦十分小心：根据发展局统计数字，在1997至2017年间，该条例被引用了154次，而受影响的业主只提出了8宗司法覆核个案，而这些案件都是由市区重建项目引致。因为政府在确定其合法性时才援引收回土地条例，所以对它们的申诉自然全部被驳回。故此，简单地假设政府过去的诉讼成功率可以扩展到并推算出目前的情况，并不正确。
诉讼风险远高于坊间评论所指
矛盾的是，如果我们大规模引用收回土地条例收地，条例的权力可能会变得更具限制性。假设发展商在司法覆核时胜诉，法院认为收回土地会对他们的私有产权造成不成比例的干扰，随后的案件将同样遵循这一先例。因此，即使在例行的市区重建计划中，收地也可能会变得更加困难，而条例的应用也会更不明朗。
简而言之，法律愈加清晰及明确，则诉讼愈少；反之，法律含糊不清却会助长诉讼。基本法的生效及终院在希慎的裁决表明，在使用收回土地条例时，诉讼风险远远高于坊间很多评论所指；而即使政府胜诉亦会浪费宝贵时间和金钱。基于以上考虑，收回土地条例是否适用于任何增加土地供应的选项，仍需斟酌。
（作者按：笔者特此致谢基金会实习研究员陈安素在文本编辑上的帮助）
撰文：叶文祺 团结香港基金高级研究员、萨忻琳 团结香港基金助理研究员
土地供应专责小组的公众谘询展开了两个多月，愈来愈多人认为政府应利用《收回土地条例》收回新界大面积私人农地储备。支持者称，使用收回土地条例将比其他土地供应选项更快捷：收回土地条例白纸黑字写得很清楚，只要符合公众利益，政府肯定百分百赢，因此诉讼风险并不高。另一边厢，政府却坚称强行收回私人土地只会适得其反，导致土地拥有人提出司法覆核，引致漫长司法程序，影响土地供应。
究竟谁是谁非？在断定政府可以直截了当地使用收回土地条例的时候，这些支持者有否忽略了一些对整个讨论至关重要的法律细节？
收地条例权力并非不受约束
表面上收回土地条例清楚列明政府有不受约束的酌情权，让其以“公共用途”为由从私人业主收回任何土地。“公共用途”被定义为“行政长官会同行政会议决定为公共用途的任何类别用途而作出的收回”。收回的土地批租或批出的条款、条件、价格等均由行政长官决定，而所有就收地蒙受的损失或损害，而针对政府的法律行动皆被禁止。不过收回土地条例首次颁布时是19世纪，其后的法律发展其实已大大抑制了收回土地条例权力。
《基本法》于1997年生效，特别确立了私有产权。回归前，虽然私有产权受普通法保护，但《英王制诰》及香港人权法案皆没有明确保障这项权利。被载入基本法，意味着政府任何似乎侵犯该权利的行为都将受到严格法律审查。终审法院早前在希慎兴业有限公司及其他人诉城市规划委员会（FACV 21/2015）的一项标志性裁决中澄清了这一点。在该案件中，希慎集团辖下公司（下称“希慎”）反对城市规划委员会（城规会）对旗下物业施加规划限制，并以此举触及基本法第6及105条所保护的私有产权为由提出上诉。
诚然产权并非绝对，意即政府可以合法地限制这些权利。然而终院认为，即使是表面上有效的干预，如果不合理地影响到权利拥有人，也可能在宪法性上无效。
终院首次裁定第6及105条所规定的私有产权受相称原则保护。这令私有产权与基本法中其他基本权利看齐，例如选举权（第26条）及言论自由（第27条）。相称原则决定对受基本法保护的权利的侵犯是否正当，透过多步骤的相称验证准则（proportionality test），去审视该政府决策所追求的社会利益以及个人或团体因而受侵犯的权利之间是否已取得合理平衡。
案件证明市民可以基本法作“挡箭牌”，去挑战遏制私有产权的政府决策。虽然这宗个案是关于《城市规划条例》，但根据普通法的遵循先例原则，在未来涉及权利的案件中，法院会采用此案所阐明的法律原则。因此，收回土地条例并不如乍看之下那般不受约束。
因着相称验证准则在希慎一案中被应用，潜在的争议双方可就很多新法律问题在法庭上争辩。就收回土地条例来说，当中包括：收地是否为追求合法目的（legitimate aim），及哪个合理必要性标准（standard of reasonable necessity）适用；是否有侵扰程度明显较低但同样有效的措施，及收地会否导致申请人承受不可接受的严苛负担。由于裁决须视乎每宗个案案情而定，再加上上述未知之数，发展商很大可能会在法庭上质疑政府决定。诉讼将耗费时间和政府资源，同时诉讼期间土地的发展潜力亦被冻结。
有人或会质疑，在基本法已运作了20年的情况下，为何从来没有关于收回土地条例的司法覆核。答案很简单——回归后香港并没有任何大规模土地发展，政府只曾就小型工务计划和市区重建计划援引收回土地条例；此外，政府在援引收回土地条例时亦十分小心：根据发展局统计数字，在1997至2017年间，该条例被引用了154次，而受影响的业主只提出了8宗司法覆核个案，而这些案件都是由市区重建项目引致。因为政府在确定其合法性时才援引收回土地条例，所以对它们的申诉自然全部被驳回。故此，简单地假设政府过去的诉讼成功率可以扩展到并推算出目前的情况，并不正确。
诉讼风险远高于坊间评论所指
矛盾的是，如果我们大规模引用收回土地条例收地，条例的权力可能会变得更具限制性。假设发展商在司法覆核时胜诉，法院认为收回土地会对他们的私有产权造成不成比例的干扰，随后的案件将同样遵循这一先例。因此，即使在例行的市区重建计划中，收地也可能会变得更加困难，而条例的应用也会更不明朗。
简而言之，法律愈加清晰及明确，则诉讼愈少；反之，法律含糊不清却会助长诉讼。基本法的生效及终院在希慎的裁决表明，在使用收回土地条例时，诉讼风险远远高于坊间很多评论所指；而即使政府胜诉亦会浪费宝贵时间和金钱。基于以上考虑，收回土地条例是否适用于任何增加土地供应的选项，仍需斟酌。
（作者按：笔者特此致谢基金会实习研究员陈安素在文本编辑上的帮助）
