藏富于民 重推“租置计划2.0”
藏富于民 重推“租置计划2.0”
撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 潘灏仪
新一份的《施政报告》即将于立法会复会后发表，房屋与其相关的议题被认为是施政报告的重中之重。社会上对于房屋议题上有很多不同的意见，而笔者在过往的一段日子与不同的持份者沟通时，听得最多的其中一项必定是重推“租者置其屋计划”。
“租者置其屋计划”（“租置计划”）顾名思义，是让公屋租户以一个可负担的价钱购买其租住的单位，当时平均售价大约是单位市价的二五折。计划于1998年推出，2005年终止，截至2017年共售出约14万个公屋单位，占可出售单位七成多。然而计划最大的问题是补价金额过高，补价并且随住单位市价水涨船高。如果租置单位业主想将其单位在自由市场内出售，需先将单位的未补价金额，平均是单位转售时市值的五成，补回予政府。因此只有不足1%的租置单位业主有能力补价并把单位转售，租置单位的流转性被大大地局限起来。为方便起见，我们在这里称原有的“租置计划”为“租置计划1.0”。
建议重推“租置计划2.0” 有五大好处
我们建议政府全面重推“租置计划”，并针对原计划流转低的问题，建议加入两大优化措施，希望改善租置单位的流转，以发挥计划最大的效益。第一是将补价金额锁定在单位出售当天，而不会再随着单位市值上升，让业主可以更容易地补价并将单位在自由市场出售。第二是活化第二市场，放宽未补价的租置单位在第二市场的租赁及流转限制，容许单位未补价出租给公屋轮候册及白表家庭；并容许业主在未补价的第二市场出售单位之后，可以免补价买回另一个单位，以提高业主把单位出售的诱因。这个优化版的计划，我们称之为“租置计划2.0”。
我们认为“租置计划2.0”是一个多边共赢的方案，无论是对公屋租户、政府和整个社会都有莫大的裨益。
首先，计划能够让公屋租户拥有置业的机会，拉近“有产者”和“无产者”之间的财富鸿沟，缓解社会上资产不均、贫富悬殊的问题。在过去15年，我们的家庭入息中位数上升了八成，但同期楼价却上升了超过5倍（图1），而置业率也拾级而下（图2）。换句话说，可以享受资产增值的家庭比例愈来愈小。重推“租置计划2.0”让公屋租户可以相宜的价钱购买其租住的单位，变相是释放大量潜藏于公营房屋里面的财富，并将其转移至低收入的住户，可望缓解财富不均的问题。
其次，计划为低收入家庭提供置业和拥有资产的机会。土地房屋价值的上升乃所有市民一起努力致使经济繁荣的成果。现时公屋只租不卖的制度正正剥夺了社会中三成居住在公屋的住户拥有房屋资产的机会，令他们未能够分享经济繁荣的成果。特别是香港作为一个资本主义社会，拥有私有产权的机会尤其重要，而重推“租置计划2.0”就为基层家庭提供一个机会，令公屋住户有机会拥有自己的单位，重燃置业希望。
第三，计划可释放土地价值。现时公屋制度为住户带来种种限制，住户只有单位的部分使用权，更没有单位的拥有权。住户不能随意调迁，因此公屋住户往往在同一单位内一住终老。由于单位不能够自由交换，对于住户而言价值十分低。对于政府而言，不但不能够收回单位的建筑成本，每年的租金收入亦不足以维持单位的维修开支。但是，如果公屋单位可以在市场上自由交易，其价值就会被释放出来。我们估计被锁在公营单位内的土地价值高达3.9万亿，为2016年本地生产总值的一倍半（表1）。重推“租置计划2.0”透过卖出单位而将本来绑死在公营房屋系统内的单位变得可以自由放租放卖，政府不但可以收回一大笔钱，租户亦都可以自由运用单位，更最重要是可以释放公屋单位的土地价值，令整个社会得益。
第四，计划能更有效运用公营房屋资源。2006至2016年，约10年间总共建成了14万伙公屋，但只住多了4000人！相对同期建成了13万伙私楼，却容纳多了51万人。公屋因为富户政策及其轮候机制，往往无形中鼓励住户分户。事实上，在2016年平均每一个出租公屋只住了2.75人，是各房屋组别类别之中最少的（表2）。相反，私楼租户单位的平均人数则是3.07，每一个单位足足住多了0.3个人！重推“租置计划2.0”能透过经济诱因将一部分现时正在租住私楼，特别是劏房的租户吸纳回去公营房屋系统，有效运用公屋单位并从源头上减少租住私楼，特别是劏房的需求及其租金上浮压力。我们推算，如果在现有的公屋单位重推原来的“租置计划”，可让现有的公屋单位额外多住14万人。
第五，计划能够改善劳动市场行为及增进家庭稳定性。我们的统计研究显示，“租置计划”的推行于过去20年对于劳动市场和家庭稳定性带来非常正面和显着的影响。其中，租置屋邨住户的劳动人口参与率较公屋住户高1.4%，失业率低0.5%，并有更大比例的住户为雇主（多出0.5%）。另外，租置屋邨住户的离婚率亦较公屋住户低2.0%，单亲家庭比率低1.5%，而与家人同住的年轻单身成年人数目则高0.5%。
克服行政问题非不能也，乃不为也
的确，现行的“租置计划”有不少行政问题，诸如涉及租置屋邨公共范围内政府、机构或社区设施的使用争议、分担如山坡等公众空间的保养费用、处理租置屋邨的维修及翻新工程、混合业权令屋邨管理变得棘手等。但是我们认为以上的问题皆是能够克服的，例如可以更加清晰地界定邨界、增加屋邨维修储备基金的注资金额、房屋署更积极地参与屋邨管理等。
问题的关键在于政府应该展现必要的决心去克服种种的行政问题。重推“租置计划2.0”可带来上述种种的好处，我们又有什么理由因为一些可以克服的行政问题而却步呢？
摒弃小添小补思维 房屋改革避无可避
香港的公营房屋源于1950年代石硖尾大火，促使政府兴建徙置大厦安置灾民及其他寮屋居民。在往后的数十年，香港公共房屋不断改进，更有了新增的居屋等满足市民不同的需要。
惟自2000年起，公营房屋制度就再无重大变更。时移世易，经年累月的小修改已经让我们的公营房屋制度面目全非，成为一只庞大又欠缺效率的大笨象。在这个体系入面潜藏了很多好处，惟现时的机制并未能提供诱因去让它更好地服务市民。现时社会气氛绷紧，其中一个深层次的社会矛盾被认为是于房屋相关的贫富悬殊问题。改革公营房屋制度实在刻不容缓，我们希望政府能展现勇气和魄力，推行大刀阔斧的房屋政策改革，解决房屋资源错配的问题，给予市民助力达成善择居所的意愿。
撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 潘灏仪
新一份的《施政报告》即将于立法会复会后发表，房屋与其相关的议题被认为是施政报告的重中之重。社会上对于房屋议题上有很多不同的意见，而笔者在过往的一段日子与不同的持份者沟通时，听得最多的其中一项必定是重推“租者置其屋计划”。
“租者置其屋计划”（“租置计划”）顾名思义，是让公屋租户以一个可负担的价钱购买其租住的单位，当时平均售价大约是单位市价的二五折。计划于1998年推出，2005年终止，截至2017年共售出约14万个公屋单位，占可出售单位七成多。然而计划最大的问题是补价金额过高，补价并且随住单位市价水涨船高。如果租置单位业主想将其单位在自由市场内出售，需先将单位的未补价金额，平均是单位转售时市值的五成，补回予政府。因此只有不足1%的租置单位业主有能力补价并把单位转售，租置单位的流转性被大大地局限起来。为方便起见，我们在这里称原有的“租置计划”为“租置计划1.0”。
建议重推“租置计划2.0” 有五大好处
我们建议政府全面重推“租置计划”，并针对原计划流转低的问题，建议加入两大优化措施，希望改善租置单位的流转，以发挥计划最大的效益。第一是将补价金额锁定在单位出售当天，而不会再随着单位市值上升，让业主可以更容易地补价并将单位在自由市场出售。第二是活化第二市场，放宽未补价的租置单位在第二市场的租赁及流转限制，容许单位未补价出租给公屋轮候册及白表家庭；并容许业主在未补价的第二市场出售单位之后，可以免补价买回另一个单位，以提高业主把单位出售的诱因。这个优化版的计划，我们称之为“租置计划2.0”。
我们认为“租置计划2.0”是一个多边共赢的方案，无论是对公屋租户、政府和整个社会都有莫大的裨益。
首先，计划能够让公屋租户拥有置业的机会，拉近“有产者”和“无产者”之间的财富鸿沟，缓解社会上资产不均、贫富悬殊的问题。在过去15年，我们的家庭入息中位数上升了八成，但同期楼价却上升了超过5倍（图1），而置业率也拾级而下（图2）。换句话说，可以享受资产增值的家庭比例愈来愈小。重推“租置计划2.0”让公屋租户可以相宜的价钱购买其租住的单位，变相是释放大量潜藏于公营房屋里面的财富，并将其转移至低收入的住户，可望缓解财富不均的问题。
其次，计划为低收入家庭提供置业和拥有资产的机会。土地房屋价值的上升乃所有市民一起努力致使经济繁荣的成果。现时公屋只租不卖的制度正正剥夺了社会中三成居住在公屋的住户拥有房屋资产的机会，令他们未能够分享经济繁荣的成果。特别是香港作为一个资本主义社会，拥有私有产权的机会尤其重要，而重推“租置计划2.0”就为基层家庭提供一个机会，令公屋住户有机会拥有自己的单位，重燃置业希望。
第三，计划可释放土地价值。现时公屋制度为住户带来种种限制，住户只有单位的部分使用权，更没有单位的拥有权。住户不能随意调迁，因此公屋住户往往在同一单位内一住终老。由于单位不能够自由交换，对于住户而言价值十分低。对于政府而言，不但不能够收回单位的建筑成本，每年的租金收入亦不足以维持单位的维修开支。但是，如果公屋单位可以在市场上自由交易，其价值就会被释放出来。我们估计被锁在公营单位内的土地价值高达3.9万亿，为2016年本地生产总值的一倍半（表1）。重推“租置计划2.0”透过卖出单位而将本来绑死在公营房屋系统内的单位变得可以自由放租放卖，政府不但可以收回一大笔钱，租户亦都可以自由运用单位，更最重要是可以释放公屋单位的土地价值，令整个社会得益。
第四，计划能更有效运用公营房屋资源。2006至2016年，约10年间总共建成了14万伙公屋，但只住多了4000人！相对同期建成了13万伙私楼，却容纳多了51万人。公屋因为富户政策及其轮候机制，往往无形中鼓励住户分户。事实上，在2016年平均每一个出租公屋只住了2.75人，是各房屋组别类别之中最少的（表2）。相反，私楼租户单位的平均人数则是3.07，每一个单位足足住多了0.3个人！重推“租置计划2.0”能透过经济诱因将一部分现时正在租住私楼，特别是劏房的租户吸纳回去公营房屋系统，有效运用公屋单位并从源头上减少租住私楼，特别是劏房的需求及其租金上浮压力。我们推算，如果在现有的公屋单位重推原来的“租置计划”，可让现有的公屋单位额外多住14万人。
第五，计划能够改善劳动市场行为及增进家庭稳定性。我们的统计研究显示，“租置计划”的推行于过去20年对于劳动市场和家庭稳定性带来非常正面和显着的影响。其中，租置屋邨住户的劳动人口参与率较公屋住户高1.4%，失业率低0.5%，并有更大比例的住户为雇主（多出0.5%）。另外，租置屋邨住户的离婚率亦较公屋住户低2.0%，单亲家庭比率低1.5%，而与家人同住的年轻单身成年人数目则高0.5%。
克服行政问题非不能也，乃不为也
的确，现行的“租置计划”有不少行政问题，诸如涉及租置屋邨公共范围内政府、机构或社区设施的使用争议、分担如山坡等公众空间的保养费用、处理租置屋邨的维修及翻新工程、混合业权令屋邨管理变得棘手等。但是我们认为以上的问题皆是能够克服的，例如可以更加清晰地界定邨界、增加屋邨维修储备基金的注资金额、房屋署更积极地参与屋邨管理等。
问题的关键在于政府应该展现必要的决心去克服种种的行政问题。重推“租置计划2.0”可带来上述种种的好处，我们又有什么理由因为一些可以克服的行政问题而却步呢？
摒弃小添小补思维 房屋改革避无可避
香港的公营房屋源于1950年代石硖尾大火，促使政府兴建徙置大厦安置灾民及其他寮屋居民。在往后的数十年，香港公共房屋不断改进，更有了新增的居屋等满足市民不同的需要。
惟自2000年起，公营房屋制度就再无重大变更。时移世易，经年累月的小修改已经让我们的公营房屋制度面目全非，成为一只庞大又欠缺效率的大笨象。在这个体系入面潜藏了很多好处，惟现时的机制并未能提供诱因去让它更好地服务市民。现时社会气氛绷紧，其中一个深层次的社会矛盾被认为是于房屋相关的贫富悬殊问题。改革公营房屋制度实在刻不容缓，我们希望政府能展现勇气和魄力，推行大刀阔斧的房屋政策改革，解决房屋资源错配的问题，给予市民助力达成善择居所的意愿。
