撰文：张瑞霖 香港尊贤会创始人

盼望已久，终于可以借“安老服务计划制订建议阶段报告”（“建议报告”），窥探政府未来安老政策的动向。香港的安老政策发展踏入关键时期，“建议报告”将会在全港十八区展开深入讨论，也会就20项意向建议向各持份者作深入沟通，然后作为制订未来20年安老政策的蓝本。

可惜的是，“建议报告”的内容基本上仅是在旧政策框架底下增加服务而已；社会急速老龄化带来对经济、房屋、医疗、交通，以至对社会福利架构的冲击，它只是轻轻带过。先进国家应对老龄化的经验表明，仅仅在数量上增加医疗和安老服务，只能治标，不能治本。与同样面对挑战的亚洲各国安老政策相比，“建议报告”实在缺乏前瞻和魄力。

2000年，日本政府舍弃以纯福利角度考虑安老，毅然推出“长照保险制度”，瞬间建立千亿日圆的经济，吸引社会各界积极投资安老服务行业，吸引超过50万名年轻人加入安老大军；南韩和台湾亦紧随其后，推动长期照顾保险，安老服务由此蓬勃发展。

新加坡政府老龄化部长联席会议（Ministerial Committee on Ageing）今年通过以30亿元坡币，建立全民宜居城市（A city for all age），推动健康生活模式，开拓更多机会让长者可以参与社会，在新社区建设中加入大量跨代共融的元素，并推动房屋、交通、文娱、体育设施等改革，令狮城成为长幼共融的乐土。以目前政策看，香港的安老服务已经变成四小龙之末。

政策目标反映政府是否真正理解长者的需要，香港老龄化程度为亚洲第二位；安老体系必须突破原有医疗和身体照顾的框架，社会各界必须齐心解决三大问题：

一、香港首要转变的是，社会对老龄化所带来的危机认知。

市民对安老的要求，就是多建医院和护老院。然而， 当劳动人口和长者比例达到1.8比1时，我们如何调整经济结构以保证有足够人囗创造财富，供养非劳动人口？我们如何改变交通和房屋设计，让更多长者有独立生活的能力？愈来愈多的发达经济体系认识到单凭福利政策，解决不了安老问题。如何让更多长者享受更长的健康生命年期，缩短临终前的痛苦，这才是政府政策应有的目标。

下任行政长官竞选刚拉开序幕，我希望行政长官候选人都拥有洞察力和政治决断力，成立有人有权的跨部门的老龄化委员会，推动香港的转变。

二、另一个要解决的是，公营服务与私营服务的社会角色倒挂的问题。

香港公营的安老服务拥有高质素的管理团队，由社工、专业护理人员、物理治疗师、营养师等组成。大部分设施均由政府资助，并交由慈善组织经营。长者要申请各项安老服务，都依靠社工协助申请，长年累月下来，长者对社工和慈善机构建立起非常牢固的信任感，选择安老服务，首选当然是慈善团体主办的安老服务。

在大多数国家，公帑支付的安老服务只是提供最基本的服务内容，以保障人民不会因缺乏服务而引致其他风险。个别消费者若是追求更优质、更特殊的服务，便须向私营市场寻求供应商。这体制有利于妥善利用的税收，尽量照顾自己不能负担费用的长者；也让私营业者透过更优质的服务，吸引有负担能力的消费者，引导私人资本投资安老服务。

众所周知，津贴院舍和私营院舍所获得的政府资源差距甚大，很难期望主流商界和金融界有兴趣投资兴办安老企业。缺乏资本和优良企业进军安老行业，到底是谁的损失？“公私营服务角色倒挂”的现状，引致各种安老体系内不合理的现象出现。由于申请安老服务不用通过资产或收入审查，所以很难说服长者放弃优质价廉的公共安老服务。试想想，假若公屋各方面的质素均超越私人发展商，政府能否依靠加快兴建公屋，缩短轮候时间？我个人估计，就算政府以倍数增加公共安老服务，轮候长者会由于更容易取得优质服务而增加得更快。

最令我关切的是，“建议报告”未有详细罗列的是，未来为提供建议增加的安老服务所须投资的资金，以及每年为此而增加的经常性开支数额为多少？笔者并非这方面的专家，据业内朋友透露，未来10年的投资额不会少于数百亿元；每年增加的经常性开支，则超过100亿元，比目前社署安老服务的总预算为高。这笔经费当然可以从香港庞大的财政盈余中支付，但假如香港可以扭转“公私营服务角色倒挂”的现象，数百亿元甚至数千亿元的安老需求不再是公共财政负担，而是银发经济的动力来源，这岂不是更优于目前的政策？

三、最后要解决的是安老业界结构性问题，就是如何建立合理安老服务的公共市场。

我指的公共市场，是与私人市场有本质上的区别。私人市场是由消费者支付，公共市场是由公共财政支付而产生的市场。诺贝尔经济学奖得主Elinor Ostrom提出，公共服务可以透过政府统一需求资讯和作财务安排，然后通过建立公共市场规则，由不同性质机构服务提供者（包括政府机关、慈善团体、宗教团体、合作社和商界），在公平竞争条件下，向服务需求者提供服务。

这新经济理论推动发达国家福利政策的改变，政府由原来直接或间接提供服务，转变为公共市场游戏规则的制订者。政府制订服务提供者具备的必要条件，审查并批准合格供应商名单；政府亦制订服务成效指标，以监控服务质量；原来要为长者匹配服务机构的工作，则修改成评定长者的残弱程度，以发放不同金额的现金服务券，让长者透过专业个案经理的帮助，找寻合适的服务商和确定服务内容。

这种新体制大幅度改善安老服务使用者的满意度， 亦吸引大量新服务供应商涌现，增加竞争，促进创新。香港政府目前在试行“社区安老服务券”（CCV）计划，便是属于同类型的新型安老政策。

对于现在占主流的安老服务供应的慈善团体而言， 有效的公共市场会给予更大创新和业务扩张空间，更能依托其优质专业队伍，提高安老服务水平而不受津贴条款的限制，能成功建立有效的安老服务公共市场，长者有选择，专业人员事业有成长，服务提供者有增长。

设计未来二三十年的安老政策，必须紧扣社会情况， 为应对老龄化需作的种种结构性改动。社会要从治病救人的医疗系统转变为公共衞生系统推动的全民健康，防病抗病；要从设立传统残疾设施的观念中，转变为建设全民适用的居住和交通设施（Inclusive environment）；要适当把握高龄消费者的商机去建立新经济的增长点；要从教育入手促进跨代的融合；要以专业为轴，促进全民参与，提供满意的就地安老服务。

我衷心希望香港社会能趁“建议报告”的出版，以及政府安排十八区讨论的机会，能掀起讨论安老服务深层次改革的热潮，为未来的安老环境付出我们应尽的责任。