法制发展约束公权 政府收地要做足准备工夫
法制发展约束公权 政府收地要做足准备工夫
撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 牟添
立法会发展事务委员会举行公听会，邀请公众就政府的“土地共享先导计划”提出意见。公听会上不乏支持计划的团体，认为有关做法提供诱因释放私人土地，可在较短时间内增加可建楼面，带来公私营房屋供应。但社会上还有另一种声音，认为政府应直接运用《收回土地条例》（下称《条例》）收回私人土地发展公营房屋。笔者并不反对有需要时收回私人土地，但认为政府运用《条例》时需作更好准备，以应对可能面对的法律风险。
事实上，政府一直以来也有收回私人土地作房屋及其他基建发展。其中特首于最新一份《施政报告》公布，未来5年政府将运用《条例》收回逾400公顷位于新发展区中的私人土地。此规模将远超过去5年收回的20公顷。另针对未纳入新发展区范围的私地，政府亦将加快规划研究，以期收回个别合适地块发展公营房屋。
“尚方宝剑”所向披靡？
政府有决心和底气大规模运用《条例》收地，一方面是因香港房屋供应危机已迫在眉睫，政府若再不加快中短期土地供应，未来几年房屋供应恐将出现严重断层。另一方面，政府过往引例收地建屋的工作，似乎都颇顺利。政府回应立法会质询的文件显示，由1997年中至2017年末，因政府收地建屋而引致的司法覆核案件共8宗，以政府全数胜出作结。8战全胜的优良战绩，让《条例》被不少人誉为解决香港土地供应问题的“尚方宝剑”。
的确，如果我们对法律的理解仅停留于《条例》内容字面含义，便很易产生如获至宝般的乐观情绪。《条例》写道，政府可基于行政长官会同行政会议所决定的“公共用途”收回土地。要确立“公共用途”还不容易？现时公屋供应严重缺乏，以兴建公屋为目的，大举收地建公屋，不应是很安全的选项吗？此番论述看似无懈可击，但却忽略了天平另一端，即《基本法》对私有产权的保护，及其背后引伸出的复杂问题。
基本法——保护私有产权的铜墙铁壁
事实上，基本法对私有产权的保护并非什么新鲜论点。我们曾撰文详解过终审法院在有关希慎兴业有限公司及其他人诉城市规划委员会（Hysan Development v Town Planning Board (FACV 21/2015)）的裁决中，如何引用基本法第6及105条保护私有产权不受公权不合理地侵犯。而法院清楚指出，判断天平两端的“公众利益”和“私有产权”孰重孰轻的方法，便是依靠相称性测试（proportionality test，亦称均衡比例测试）。
相称性测试看似高深，其实可用一句古谚概括——“杀鸡焉用牛刀”。法院运用相称性测试在审理中权衡利弊，无可非议。不过，若我们回顾相称性测试在香港法制体系中的发展，便会意识到问题未如想像中简单。
法制发展重校司法天平
笔者翻看终审法院前常任法官烈显伦的着作Is the Hong Kong Judiciary Sleepwalking to 2047?中发现，书中其中一章写到香港的司法制度正受到某种发展趋势的“冲击”。而在论证他的观点时，烈官引用了希慎诉城规会的案例。这引起笔者好奇，究竟这官司如何冲击香港司法运作？
原来，烈官通过观察若干个私人诉公权的案件裁决，发现一个令他疑惑的现象：香港的普通法运作正愈来愈多地受到欧盟法律的影响。众所周知，香港属普通法系地区，因此引证和参考同属普通法系地区的案例，比如英国、加拿大等是正常不过的，但是欧盟国家行欧陆法而非普通法，所以是不折不扣的外国法律。尽管如此，代表私人利益的大状却日渐热中于长篇累牍地引用欧盟法律体系内的判例，尤其是在欧洲人权法院判决中，那些私权战胜公权的案例。而终审法院对该移植外国法律的做法的接受程度似乎是愈来愈高。这或会增加法院判私人胜诉的可能性。
在烈官看来，此番趋势演进的高潮便是希慎诉城规会中终审法院的裁决。代表希慎的大状引用若干欧洲人权法院判例，说明欧洲人权法院如何在私人和公众利益发生冲突时保护私人利益，更成功让讨论上升至基本法的高度。结果就是终审法院不仅认定，在权衡私人权利和公众利益时，法官应执行源自欧洲法律的相称性测试，更通过参考欧洲人权法院Sporrong and Lonnroth v Sweden （1983） 5 EHRR 35案例，为原本三步的测试移植了第四步，即衡量公权力所做决定为社会带来的效益是否能与对私人利益带来的损害相称（fair balancing test）。这样的讨论，无疑进一步制约了政府对公权力的行使。
收地时要充分考虑可能面对的司法挑战
上述有关相称性测试在香港司法体系中的发展，看似让规则更具体、有操作性。然而实际上，法院在未来若遇到相关案例，则必须进行一遍最新版相称性测试。这便需要具体案例具体分析。如此一来案件判决的不确定性便增加。而在未来案件的审理中，对欧洲人权法持愈发开放态度的香港法院，是否会更易接受大状所引用的私权战胜公权的欧洲人权法案例呢？现正使用的四步相称性测试，还会否再次演变呢？终审法院的裁决引用Lord Mance在Recovery of Medical Costs for Asbestos Diseases (Wales) Bill中的一段，或许可以带来一点提示：
"The court may be especially well placed itself to evaluate the latter interests [relevant private interests], which may not always have been fully or appropriately taken into account by the primary decision-maker." （“由于决策机构对私人利益未必有充分或恰当地考虑，法院在评估私人利益的工作上可能会处于尤其有利的位置”；[2015] AC 1016，§52）
如果香港法庭参考Lord Mance的论述，而决定未来相称性测试第四步（fair balancing test）的发展方向，我们或许可预见私权将在香港法庭得更多重视。当然，笔者非法律专家，没上述问题的答案。但这些可能性提醒我们，法律体系是一套不断演进的系统，我们必须以发展的眼光看问题。
以上仅是笔者引述专家的观察和评论，并不奢望得出什么惊世骇俗结论，更不用说要对香港的司法制度作出半点评价。不过，笔者认为上述趋势和可能性值得引起政府的注意。在政府未来落实收地工作时，有必要充分考虑可能面对的司法挑战，并做充足的准备。只有如此，政府的收地工作才有更大机会顺利落实。
（作者按：笔者在此感谢基金会前助理研究员练康宏为本文所做的资料研究和编辑工作）
撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 牟添
立法会发展事务委员会举行公听会，邀请公众就政府的“土地共享先导计划”提出意见。公听会上不乏支持计划的团体，认为有关做法提供诱因释放私人土地，可在较短时间内增加可建楼面，带来公私营房屋供应。但社会上还有另一种声音，认为政府应直接运用《收回土地条例》（下称《条例》）收回私人土地发展公营房屋。笔者并不反对有需要时收回私人土地，但认为政府运用《条例》时需作更好准备，以应对可能面对的法律风险。
事实上，政府一直以来也有收回私人土地作房屋及其他基建发展。其中特首于最新一份《施政报告》公布，未来5年政府将运用《条例》收回逾400公顷位于新发展区中的私人土地。此规模将远超过去5年收回的20公顷。另针对未纳入新发展区范围的私地，政府亦将加快规划研究，以期收回个别合适地块发展公营房屋。
“尚方宝剑”所向披靡？
政府有决心和底气大规模运用《条例》收地，一方面是因香港房屋供应危机已迫在眉睫，政府若再不加快中短期土地供应，未来几年房屋供应恐将出现严重断层。另一方面，政府过往引例收地建屋的工作，似乎都颇顺利。政府回应立法会质询的文件显示，由1997年中至2017年末，因政府收地建屋而引致的司法覆核案件共8宗，以政府全数胜出作结。8战全胜的优良战绩，让《条例》被不少人誉为解决香港土地供应问题的“尚方宝剑”。
的确，如果我们对法律的理解仅停留于《条例》内容字面含义，便很易产生如获至宝般的乐观情绪。《条例》写道，政府可基于行政长官会同行政会议所决定的“公共用途”收回土地。要确立“公共用途”还不容易？现时公屋供应严重缺乏，以兴建公屋为目的，大举收地建公屋，不应是很安全的选项吗？此番论述看似无懈可击，但却忽略了天平另一端，即《基本法》对私有产权的保护，及其背后引伸出的复杂问题。
基本法——保护私有产权的铜墙铁壁
事实上，基本法对私有产权的保护并非什么新鲜论点。我们曾撰文详解过终审法院在有关希慎兴业有限公司及其他人诉城市规划委员会（Hysan Development v Town Planning Board (FACV 21/2015)）的裁决中，如何引用基本法第6及105条保护私有产权不受公权不合理地侵犯。而法院清楚指出，判断天平两端的“公众利益”和“私有产权”孰重孰轻的方法，便是依靠相称性测试（proportionality test，亦称均衡比例测试）。
相称性测试看似高深，其实可用一句古谚概括——“杀鸡焉用牛刀”。法院运用相称性测试在审理中权衡利弊，无可非议。不过，若我们回顾相称性测试在香港法制体系中的发展，便会意识到问题未如想像中简单。
法制发展重校司法天平
笔者翻看终审法院前常任法官烈显伦的着作Is the Hong Kong Judiciary Sleepwalking to 2047?中发现，书中其中一章写到香港的司法制度正受到某种发展趋势的“冲击”。而在论证他的观点时，烈官引用了希慎诉城规会的案例。这引起笔者好奇，究竟这官司如何冲击香港司法运作？
原来，烈官通过观察若干个私人诉公权的案件裁决，发现一个令他疑惑的现象：香港的普通法运作正愈来愈多地受到欧盟法律的影响。众所周知，香港属普通法系地区，因此引证和参考同属普通法系地区的案例，比如英国、加拿大等是正常不过的，但是欧盟国家行欧陆法而非普通法，所以是不折不扣的外国法律。尽管如此，代表私人利益的大状却日渐热中于长篇累牍地引用欧盟法律体系内的判例，尤其是在欧洲人权法院判决中，那些私权战胜公权的案例。而终审法院对该移植外国法律的做法的接受程度似乎是愈来愈高。这或会增加法院判私人胜诉的可能性。
在烈官看来，此番趋势演进的高潮便是希慎诉城规会中终审法院的裁决。代表希慎的大状引用若干欧洲人权法院判例，说明欧洲人权法院如何在私人和公众利益发生冲突时保护私人利益，更成功让讨论上升至基本法的高度。结果就是终审法院不仅认定，在权衡私人权利和公众利益时，法官应执行源自欧洲法律的相称性测试，更通过参考欧洲人权法院Sporrong and Lonnroth v Sweden （1983） 5 EHRR 35案例，为原本三步的测试移植了第四步，即衡量公权力所做决定为社会带来的效益是否能与对私人利益带来的损害相称（fair balancing test）。这样的讨论，无疑进一步制约了政府对公权力的行使。
收地时要充分考虑可能面对的司法挑战
上述有关相称性测试在香港司法体系中的发展，看似让规则更具体、有操作性。然而实际上，法院在未来若遇到相关案例，则必须进行一遍最新版相称性测试。这便需要具体案例具体分析。如此一来案件判决的不确定性便增加。而在未来案件的审理中，对欧洲人权法持愈发开放态度的香港法院，是否会更易接受大状所引用的私权战胜公权的欧洲人权法案例呢？现正使用的四步相称性测试，还会否再次演变呢？终审法院的裁决引用Lord Mance在Recovery of Medical Costs for Asbestos Diseases (Wales) Bill中的一段，或许可以带来一点提示：
"The court may be especially well placed itself to evaluate the latter interests [relevant private interests], which may not always have been fully or appropriately taken into account by the primary decision-maker." （“由于决策机构对私人利益未必有充分或恰当地考虑，法院在评估私人利益的工作上可能会处于尤其有利的位置”；[2015] AC 1016，§52）
如果香港法庭参考Lord Mance的论述，而决定未来相称性测试第四步（fair balancing test）的发展方向，我们或许可预见私权将在香港法庭得更多重视。当然，笔者非法律专家，没上述问题的答案。但这些可能性提醒我们，法律体系是一套不断演进的系统，我们必须以发展的眼光看问题。
以上仅是笔者引述专家的观察和评论，并不奢望得出什么惊世骇俗结论，更不用说要对香港的司法制度作出半点评价。不过，笔者认为上述趋势和可能性值得引起政府的注意。在政府未来落实收地工作时，有必要充分考虑可能面对的司法挑战，并做充足的准备。只有如此，政府的收地工作才有更大机会顺利落实。
（作者按：笔者在此感谢基金会前助理研究员练康宏为本文所做的资料研究和编辑工作）
