未来5年土地与房屋政策之我见（上）
未来5年土地与房屋政策之我见（上）
撰文: 王于渐 香港大学经济学讲座教授及黄干亨黄英豪政治经济学教授
纵使早前增加惩罚性印花税税率，房屋价格却依然再创新高，足证以规管措施为楼市降温根本无济于事。面对房屋单位严重短缺，需求管理措施只徒具形式，要窥探住屋短缺程度，可根据新家庭累计数字与近30年来新落成单位的差距，加以推断。
1986至2016年期间，香港累计婚姻达1745000宗，建成住宅单位总共1572000个；假设拆卸单位占新供应一成左右，则净增长单位仅得1414000个。
近30年来，按落成单位数字计算，房屋供不应求的程度实在严重，楼价飙升、私楼劏房激增都是必然结果。至于量化宽松、低息环境、内地买家、炒卖成风等，均属影响因素，但并非导致动香港房屋短缺的主因。
增加土地供应
如何清理积压的供应短缺情况，满足对住宅的持续需求，乃是候任特首政策上当务之急，必须换个新角度，全盘了解近30年来房屋供应持续短缺的“复杂成因”。这棘手复杂的问题背后实在有太多的原因，不能只归咎于任何单一因素：前任特首曾荫权未能增加土地和房屋供应；地产发展商贪得无厌，囤积土地；政府奉行高地价政策；以至裙带资本主义甚或金权政治等。
本港土地与房屋所以持续短缺，主因在于当局未能掌握中国对外开放与全球经济融合对香港影响之深，社会繁荣昌盛，大大推动房屋需求，楼价随之飙升，形成“有产阶级”与“无产一族”之间在物业财富上的巨大差距。纵使“无产一族”缺乏经济能力，但对住屋亦有需求，当局昧于需求升势，自然忽视大幅增加土地供应的迫切性。1945至1995年，美国虽历经半世纪繁荣，但房地产未见升值，房屋需求增长的同时，透过增建房屋及较大单位（或由市区迁至郊区）方式满足需求，实质楼价一直维持稳定；1990年代末楼价开始飙升，及后渐见调整，10年后终告大跌。
美国楼价曾经长期处于稳定状态，为何于1990年代末趋升？哈佛学者Edward Glaeser的解说实堪足信。始于1980年代的全球经济融合，造就前所未见的经济繁荣，加上美国政府放宽按揭贷款规例，在增强置业意欲的同时，亦使房屋需求增加；规划与建筑规管措施却拖慢发展步伐，房屋供应量追不上需求升势，楼价遂于1990年代末急速上扬。
Glaeser发现，在规管特别严格的城市，例如波士顿、纽约、三藩市，楼价升幅尤其厉害。规管要求日增及繁复化延误发展；规管成风更令各种利益团体有机可乘，针对个别发展计划进行游说，以期拖慢发展进度。香港的情况亦类同，规管限制也是延误土地供应与发展的一大因素。本港主要土地供应来源有三：一、填海；二、市区重建；三、改变新界绿化地和棕地用途。
填海与市区重建其实早已变得次要，前者步伐慢似蜗牛，后者则因市区高度发展而举步维艰；要另觅新土地，惟有改变新界土地用途，但这方面的进展亦障碍重重。有关厘定改变新界土地用途补价方面，政府的基本准则是征收升值的100%作为补价，而升值是根据政府评估“发展后”价值与评估“发展前”价值的差别。虽然做法正确，但发展商与政府在评估价值方面却屡有分歧，是以不乏发展严重延误的情况。
分歧每在评估“发展前”价值上出现。自从法庭就1983年“生发案”（Melhado Case）作出裁决后，新界土地不再限作农地用途，地价因而高于纯作农地的价值。此等用途不可包含任何建筑物，但可用作例如露天存放场、货柜存放场、停车场等，为简便起见不妨一律统称为“生发”用途。由于土地的“生发”用途因地点或时间而异，难免在评估上出现分歧。
随着时日变迁，土地“发展前”价值大幅上升。航运货柜化与中国对外开放，令货柜存放场需求激增，近期在深圳上市、市值达250亿美元的顺丰速运，率先受惠于新界土地用作“生发”用途的机遇。若没有此等用地（所谓“棕地”），香港的物流业当严重受损。
改进补价厘定
应课补价另一分歧之处，在于评估“发展前”价值。政府计算评估“发展前”价值时，往往假定有关土地已清理妥当，实际上却非必然如此。土地上或已有具经济价值的建筑或结构，牵涉拆卸的额外代价，政府对此视若无睹，补价估值过高，难令发展商接受。
另一分歧则在评估“发展后”价值方面。政府往往不把拆卸和重建现有设施方面涉及的发展成本考虑在内，例如忽略原有运输交滙处卸拆与重建所需成本即属一例，同样令补价估值过高。
若干年前，香港大学筹备兴建新校舍时，须按政府规定，一力承担迁移有47年历史的坚尼地城配水库，以及重建配水库的所有巨额费用，该区居民免费得享全新公共设施，若换了是私人发展商，当不会如此大方。
一旦应课补价出现分歧，发展商会静候对他们有利的市场环境，因为当政府预期市场将回软，便会降低应课补价，问题是物业市道近30年来一直未见下调（惟有亚洲金融风暴期间例外），发展商自然不接受政府开出的补价。
近数十年来，政府一直未能妥善厘定补价，土地发展备受延误。及至1980年代末，私人住宅单位售价与建筑工程投标价格差距日益扩大，部分原因在于补地价达成协议的交易成本上升，差距持续至今，甚至在亚洲金融危机之际亦未见收窄【图】。
图片来源：信报
显然政府在厘定应课补价时，应贴近实际地价与成本计算。今时今日，改变土地用途为增辟土地的主要途径，政府若不急谋对策，从速改善，只会继续延误发展。
部分论者认为政府应收回土地，若地契持有人未能于特定时间内发展土地，则惩以重税。部分国家以征用方式强制发展，然而她们的经验未能证明可减低收回土地成本，或加快发展步伐，政府其实透过强行以行政手段收地，亦无法令收集与清理土地的交易成本消失，此举更会破坏私有产权完整性及保障性之虞，甚至削弱物业的长远价值，亦会造成政治分化。
观乎外国行之有效的办法，在于容许发展商同时兴建公、私营房屋；不过，成效关键始终在于正确厘定补价水平，并在发展利益方面加入适当条款。
长远而言，政府难望单靠改变新界土地用途，以满足对房屋或其他土地发展用途的需求。当局迟早要恢复填海，目前全港用地中有6%源自填海，反观新加坡的填海比例则高达20%。在这方面，香港未免落后形势，今后应从速厘定填海大计，方可有望切合长远需要。下星期我将解构人口变化对房屋造成的压力，以及政府必须如何首先解决房屋问题，才可维持健全财政和改善社会分化情况。
撰文: 王于渐 香港大学经济学讲座教授及黄干亨黄英豪政治经济学教授
纵使早前增加惩罚性印花税税率，房屋价格却依然再创新高，足证以规管措施为楼市降温根本无济于事。面对房屋单位严重短缺，需求管理措施只徒具形式，要窥探住屋短缺程度，可根据新家庭累计数字与近30年来新落成单位的差距，加以推断。
1986至2016年期间，香港累计婚姻达1745000宗，建成住宅单位总共1572000个；假设拆卸单位占新供应一成左右，则净增长单位仅得1414000个。
近30年来，按落成单位数字计算，房屋供不应求的程度实在严重，楼价飙升、私楼劏房激增都是必然结果。至于量化宽松、低息环境、内地买家、炒卖成风等，均属影响因素，但并非导致动香港房屋短缺的主因。
增加土地供应
如何清理积压的供应短缺情况，满足对住宅的持续需求，乃是候任特首政策上当务之急，必须换个新角度，全盘了解近30年来房屋供应持续短缺的“复杂成因”。这棘手复杂的问题背后实在有太多的原因，不能只归咎于任何单一因素：前任特首曾荫权未能增加土地和房屋供应；地产发展商贪得无厌，囤积土地；政府奉行高地价政策；以至裙带资本主义甚或金权政治等。
本港土地与房屋所以持续短缺，主因在于当局未能掌握中国对外开放与全球经济融合对香港影响之深，社会繁荣昌盛，大大推动房屋需求，楼价随之飙升，形成“有产阶级”与“无产一族”之间在物业财富上的巨大差距。纵使“无产一族”缺乏经济能力，但对住屋亦有需求，当局昧于需求升势，自然忽视大幅增加土地供应的迫切性。1945至1995年，美国虽历经半世纪繁荣，但房地产未见升值，房屋需求增长的同时，透过增建房屋及较大单位（或由市区迁至郊区）方式满足需求，实质楼价一直维持稳定；1990年代末楼价开始飙升，及后渐见调整，10年后终告大跌。
美国楼价曾经长期处于稳定状态，为何于1990年代末趋升？哈佛学者Edward Glaeser的解说实堪足信。始于1980年代的全球经济融合，造就前所未见的经济繁荣，加上美国政府放宽按揭贷款规例，在增强置业意欲的同时，亦使房屋需求增加；规划与建筑规管措施却拖慢发展步伐，房屋供应量追不上需求升势，楼价遂于1990年代末急速上扬。
Glaeser发现，在规管特别严格的城市，例如波士顿、纽约、三藩市，楼价升幅尤其厉害。规管要求日增及繁复化延误发展；规管成风更令各种利益团体有机可乘，针对个别发展计划进行游说，以期拖慢发展进度。香港的情况亦类同，规管限制也是延误土地供应与发展的一大因素。本港主要土地供应来源有三：一、填海；二、市区重建；三、改变新界绿化地和棕地用途。
填海与市区重建其实早已变得次要，前者步伐慢似蜗牛，后者则因市区高度发展而举步维艰；要另觅新土地，惟有改变新界土地用途，但这方面的进展亦障碍重重。有关厘定改变新界土地用途补价方面，政府的基本准则是征收升值的100%作为补价，而升值是根据政府评估“发展后”价值与评估“发展前”价值的差别。虽然做法正确，但发展商与政府在评估价值方面却屡有分歧，是以不乏发展严重延误的情况。
分歧每在评估“发展前”价值上出现。自从法庭就1983年“生发案”（Melhado Case）作出裁决后，新界土地不再限作农地用途，地价因而高于纯作农地的价值。此等用途不可包含任何建筑物，但可用作例如露天存放场、货柜存放场、停车场等，为简便起见不妨一律统称为“生发”用途。由于土地的“生发”用途因地点或时间而异，难免在评估上出现分歧。
随着时日变迁，土地“发展前”价值大幅上升。航运货柜化与中国对外开放，令货柜存放场需求激增，近期在深圳上市、市值达250亿美元的顺丰速运，率先受惠于新界土地用作“生发”用途的机遇。若没有此等用地（所谓“棕地”），香港的物流业当严重受损。
改进补价厘定
应课补价另一分歧之处，在于评估“发展前”价值。政府计算评估“发展前”价值时，往往假定有关土地已清理妥当，实际上却非必然如此。土地上或已有具经济价值的建筑或结构，牵涉拆卸的额外代价，政府对此视若无睹，补价估值过高，难令发展商接受。
另一分歧则在评估“发展后”价值方面。政府往往不把拆卸和重建现有设施方面涉及的发展成本考虑在内，例如忽略原有运输交滙处卸拆与重建所需成本即属一例，同样令补价估值过高。
若干年前，香港大学筹备兴建新校舍时，须按政府规定，一力承担迁移有47年历史的坚尼地城配水库，以及重建配水库的所有巨额费用，该区居民免费得享全新公共设施，若换了是私人发展商，当不会如此大方。
一旦应课补价出现分歧，发展商会静候对他们有利的市场环境，因为当政府预期市场将回软，便会降低应课补价，问题是物业市道近30年来一直未见下调（惟有亚洲金融风暴期间例外），发展商自然不接受政府开出的补价。
近数十年来，政府一直未能妥善厘定补价，土地发展备受延误。及至1980年代末，私人住宅单位售价与建筑工程投标价格差距日益扩大，部分原因在于补地价达成协议的交易成本上升，差距持续至今，甚至在亚洲金融危机之际亦未见收窄【图】。
图片来源：信报
显然政府在厘定应课补价时，应贴近实际地价与成本计算。今时今日，改变土地用途为增辟土地的主要途径，政府若不急谋对策，从速改善，只会继续延误发展。
部分论者认为政府应收回土地，若地契持有人未能于特定时间内发展土地，则惩以重税。部分国家以征用方式强制发展，然而她们的经验未能证明可减低收回土地成本，或加快发展步伐，政府其实透过强行以行政手段收地，亦无法令收集与清理土地的交易成本消失，此举更会破坏私有产权完整性及保障性之虞，甚至削弱物业的长远价值，亦会造成政治分化。
观乎外国行之有效的办法，在于容许发展商同时兴建公、私营房屋；不过，成效关键始终在于正确厘定补价水平，并在发展利益方面加入适当条款。
长远而言，政府难望单靠改变新界土地用途，以满足对房屋或其他土地发展用途的需求。当局迟早要恢复填海，目前全港用地中有6%源自填海，反观新加坡的填海比例则高达20%。在这方面，香港未免落后形势，今后应从速厘定填海大计，方可有望切合长远需要。下星期我将解构人口变化对房屋造成的压力，以及政府必须如何首先解决房屋问题，才可维持健全财政和改善社会分化情况。
