撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 许雅婷

武侠小说中，主角总能以绝技一招致胜。香港土地不足，有意见认为政府只需运用《收回土地条例》，收回所有新界私人地，同样能一招解决土地问题。政府近年已加大收回私人地的力度，但造地成效依然未见有大幅改善。未来的土地发展应该继续以收地一招走天下，还是多管齐下？

新界的私人土地当中一部分是发展商的土地储备，而祖堂和个别小型业权人亦持有相当多部分。由于私人地业权分散，地形边界不规则，小型业权人欠缺资源自行发展，于是私人地经常遭到闲置，直至政府收地发展，再卖出部分用地作私人发展。

近年政府加强收地的幅度和速度。由2021/22年度起，未来预计收回的土地约700公顷，多于2014/15至2018/19五个年度收回的20公顷土地。但收地只是第一步，还有后续的一连串程序才能把生地变成熟地。我们之前研究过三个公营房屋的项目，发现就算在政府的地盘，也因为种种的行政程序就部门协调，导致延误。既然政府造地进度慢吞吞，不妨探索其他可行机制整理业权，完善政策工具箱，促进私人发展，并善用市场力量兴建公营房屋。

针对新界私人地分布零散的特点，土地重整能鼓励多方共同作更大规模的发展。在此机制下，业权人呈交地块予政府作规划，过程中或会改变原有用地的边界、位置、面积。政府可以在部分私人地上兴建公营房屋以及基建，而业权人则取回面积较小、但因配套完善而价值有所提升的土地。土地重整在日本、南韩以及多个国家都卓有成效，其中，日本以土地重整创造了约3,700平方公里的市区面积，等于全国市区面积的三分之一。

另一方面，政府可发行地债作为现金补偿以外的另一选项。业权人其后能用现金和地债购买熟地，机制类似以往推出的换地权益书。由于地债反映业权人对土地的期望值，亦无需剥夺业权人自行发展的权利，应可减缓他们对收地的抗拒。参考换地权益书的不足，地债在执行细节上可以进一步改进，譬如设定兑换年限，避免业权人囤积地债。

新界幅员广阔，应该是满足未来香港土地需求的重要关键。现时发展模式纵然以官方收地为主，但仍不足以加快土地供应，就说明政府需要更多工具，才能提升造地成效。