撰文：团结香港基金 土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 潘灏仪、助理研究员 许雅婷

财政司司长早前宣读新一份《财政预算案》，市民乐见一系列纾困措施，然而土地房屋供应方面却未有令人满意之处。预算案反映短中长期各项觅地建屋的计划进度不太理想，甚至出现延后的情况，证明现时政府面对房屋问题束手无策。公营房屋供应不足之外，私人住宅的供应也大幅放缓，同时更浮现政府未能适时提供熟地的危机。简单来说，就是“面包”（房屋）供应持续紧绌，“面粉”（可作建屋的熟地）的供应也响起警号。更甚的是，做“面粉”的“面粉机”运作也愈来愈差。

公私营房屋供应岌岌可危

自政府公布《长远房屋策略》（长策）并提出房屋供应目标以来，公营房屋实际落成量从未曾达标。政府预测未来五年内（2020至2024），公营房屋年均落成量只有20400伙，比年均供应目标的30100伙少三成。反观政府估计未来五年的私人住宅年均落成量将增加至19600个单位，乍听似乎是个好消息。

然而回顾去年，政府预期私楼落成量为20415个单位，而最后落成的只有13643个。事实上，政府自2010年起，就私楼落成量的预测平均高估9%。市场上已有多种迹象显示私人住宅的建筑工程大幅放缓【表1】，熟地供应及预售楼花单位按年下跌，上盖工程动工量自2017年大跌后亦没有回升的迹象。因此，笔者相信政府严重高估了未来五年的私楼落成量，供应实在是不容乐观。

熟地供应有减无增

“面包”（房屋）供应持续紧绌之际，“面粉”（可作建屋的熟地）的供应也响起警号。政府在新一个财政年度的卖地计划估计其住宅熟地供应可用以兴建约15700个单位，但该估计能否实现仍成疑问。回顾上一年度，政府预料私楼熟地将可供应14500伙，而到目前为止仅有12190伙的供应。根据2013/14年至2019/20年度的数据【图】，每年的实际熟地供应平均较政府预期少30%。假如历史重演，2020/21年度的实际熟地供应将只能提供11050个单位，少于长策12900个单位的供应目标。

其中，政府主导的供应（包括卖地、市区重建局及地铁项目）更可谓每况愈下。翻查以往卖地计划【表2】，政府主导的供应虽然在2012/13至2015/16年间有所增加，但随后大幅下挫，自2016/17年起每年只徘徊约10,000伙的水平。来年卖地表内住宅地的可建单位数目更是十年来最少，反映政府遇造地的能力更愈来愈弱，令人担心做“面粉”的“面粉机”运作是不是也愈来愈差。

“面粉机”运作愈来愈差具体表现在短中长期的造地计划均进度不理想。短期土地供应相当依赖土地改划。预算案提及过去六年已完成135幅土地改划，即每年平均约20幅。但笔者整合城规会与其他公开资料后，发现过往一年只有3幅土地完成改划，可见进度大幅放缓，相信政府在先易后难的原则下，容易改划的土地已经尽数改划，其后的改划只会愈来愈难。

短期造地失色 中长期延误

短期造地未见有突破性进展，雪上加霜的是中长期房屋供应的粮仓，即新市镇和新发展区都相继延后首批居民入住的年份。例如古洞北粉岭北新发展区的进度，字眼由去年的“2026年首批公营房屋落成”变为“2027年首批公营房屋居民入伙”。而元朗南的进度，亦由原来的“目标首批居民于2026年迁入”变成“争取第一批公营房屋单位在2028年落成”。东涌东原本计划“2023-2024年首批公营房屋落成”，现则改为“预计2024年首季可提供一万个公营房屋单位”。

长远规划 莫待无时思有时

现时各项土地及房屋供应陷入瓶颈，及早筹备长远土地规划的重要性不言而喻。笔者乐见政府提出更新土地需求预测，建立土地储备，以及提供清晰的长期土地规划蓝图。我们期望新的预测能充分反映社会实际需求，更贴近我们对于香港长远的土地需求预测9000公顷的数字。同时，我们欢迎政府尽快开始“明日大屿”的相关研究，进行详细的工程、规划以及财务评估，希望政府可以提供更多清晰的数据，并积极听取各界的意见，凝聚社会共识。