撰文：立法会议员、团结香港基金公共政策研究院院长 黄元山

基层医疗早在30年前就已经在政府的政策研究中出现，但发展一直相当缓慢。究竟为何发展基层医疗是那么困难？要取得成功，我们必须就发展基层医疗回答以下3个问题：为何那么难？怎样做？谁去做？

发展基层医疗 牵一发动全身

先讨论“为何那么难”。发展基层医疗难在我们不可以“只是”发展基层医疗，意思是我们不能够将基层医疗从整个医疗体系中抽空出来讨论。基层医疗是综合医疗体系（integrated care）一部分，要发展就需有整体规划，要不同部分之间互相协调及整合。

一个综合医疗体系要求最少四方面的整合：第一，基层医疗与医院（第二及第三层医疗）服务的整合；第二，医院／院舍及社区（institution and community）服务的整合；第三，医疗及社福（medical and social）服务的整合；第四，公私营（public and private）之间的整合。综合医疗体系内的各部分环环相扣，要发展基层医疗可谓牵一发动全身，我们要考虑的不单单是基层医疗本身，更重要的是基层医疗如何与其他部分做好衔接，不同服务提供者如何可以互相配合。但可惜在官僚制度中最难的就是整合，尤其是需要跨局、跨部门、跨界别的合作；在整个医疗体系上做全方位的整合，就更是难上加难。

评估市民需要 做好公私协作

那么要怎样做，才可整合刚才列举的四方面整合呢？我认为政府可考虑采用更多的策略性采购（strategic purchasing），作为整合各环节的政策工具。

策略性采购是世界卫生组织认可的医疗融资政策措施，第一步是先要有系统地评估市民的健康需要，有了这些资料，政府及相关管治机关才可制订政策目标及愿景，知道香港需要什么服务，然后可以审视现有医疗体系内的资源。以香港的基层医疗系统为例，私营服务占大部分，所以要考虑如何做好公私营协作，例如团结香港基金提出优化医疗券，为中年人筛查“三高”（高血压、高血脂、高血糖），然后作出慢性病的护理。这样既可促进市民更主动管理自己健康，亦可加强公私营服务的整合。

管治以人为本 医卫社福协调

最后，谁去执行这个包括基层医疗的综合医疗体系？这就牵涉到顶层的管治架构（governance）设计。

这个管治架构必须有两个重要考虑原则。首先是以人为本，而非以官僚架构为本，要建构一个完整的护理历程（care pathway），由预防到治疗，再到复康以至晚期照顾，都需要尽量有较无缝的衔接。

第二，要制订基层医疗（甚至是综合医疗体系）发展的愿景及目标，所考虑的不单单是预防，而是预防与医治之间的衔接；亦并非只关注社区，而是医院与社区之间的连系。例如，各个基层医疗服务提供者在什么情况下可以将病人转介至专科服务，而病人出院后又可以如何得到基层医疗资源，接受持续的护理服务等。

因此，我建议如果行政机关改组，可以考虑医务卫生和社会福利之间的协调效应；亦同时考虑建立基层医疗管理局，在政府局方的带领下，与医院管理局合作和协调。政府局方亦应更积极推进基层医疗相关的公私营合作，做到各方面的整合，推动基层医疗发展，构建综合医疗体系。