撰文: 叶文祺 团结香港基金研究员、唐嘉逸 团结香港基金助理研究员

房委会最新的统计数字显示，公屋单位数量由2006年的72万伙，上升至2016年的79万伙，增加了7万伙，但2016年中期人口普查发现同期居住在公屋的人口却维持在213万（图一）。公屋平均住户人数下降，表面上人均居住面积增加，生活质素改善了，但背后其实反映着公屋单位分配不均及制度欠缺效率。

图一：公屋单位数量及居住人口（2006至2016年）

公屋租金非市场化 分配单位缺乏效率

首先，平均住户人数下降并不代表每人所享有的居住面积有所增加。相反居住面积增加可能只出现在少数的住户上。根据房委会的数据，宽敞户数目由2006年的31,700户大增至2016年的56,690户（注1），占了所有公屋住户的百分之七。宽敞户大增，显示现的公屋单位分配制度欠缺效率。在私人市场，私楼业主会考虑居于单位的价值，是否大于其机会成本（即把单位在市场上放售或放租可得的售价或租金），因此不会选择居住在过大的单位。假设一位男士原本与太太及两个儿子居于一个1,000尺单位，其后两个儿子搬离单位，太太又不幸离世，他很可能会将该单位售出或租出，然后再买入或租住较小的单位。相比之下，公屋宽敞户拒绝交出单位，原因是他们所缴交的租金受到政府大量资助，并没有承担他们所居住单位的全部成本，缺乏足够诱因交出大单位，转到较小型单位，导致资源浪费。

房委会宽敞户机制失效

房委会的机制亦未能有效分配单位。房委会定义宽敞户的标准较申请单位时的编配标准宽松，例如一个六人家庭原本被编配到54平方米的单位，即使及后变为四人家庭，其单位面积也低于宽敞户56平方米的标准，因而不会成为宽敞户（表一）。即使成为宽敞户，房委会出于人道理由，也不一定会将他们调迁到较细单位。例如有60-69岁成员的住户，他们会被置于宽敞户名单中的最后位置，于三年内无需调迁。而且，即使是不牵涉到人道理由的事例，房委会在要求调迁的时候，有时也会遇到强烈反抗。由2007年至2015年，房委会只将14,000个宽敞户家庭调迁至面积合适的单位，远远追不上宽敞户增加的速度。房委会要求调迁看似无情，但不调迁的后果就是未能有效善用公屋资源，居住在劏房的住户上楼遥遥无期。

表一：公屋宽敞户标准及编配单位时的最大面积

要解决公屋单位分配问题，最根本的做法是短期重推“租置计划”，长远推出“补贴置业计划”，为未来的公营房屋提供“可租可买”及“先租后买”的选择，并将未补价金额锁定在入住或购买时的水平，不会跟随楼价上升，让公营房屋住户更容易缴付补价，以成为单位100%的业主并可在二手市场自由出售或出租单位。这使他们不论财政状况，皆面对由市场决定的机会成本，在家庭人数减少而不再需要那么大的单位时（即单位对他们的价值降低），便会把单位出售或出租，不会霸占单位，使单位能释放给更有需要的家庭。简单来说，就是借助市场的力量更有效率地分配公营房屋资源。

注1：数字包括家有残障或年满70岁或以上家庭成员的住户。他们在2013年检讨宽敞户政策时被剔除于宽敞户名单中。数字假设自2013年起这类型住户数目不变。