土地共享望商民双赢 解供应燃眉之急
土地共享望商民双赢 解供应燃眉之急
撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 潘灏仪、助理研究员 牟添
一年将尽，又是年尾回顾的时间。2019年对土地供应来说可说是乏善足陈的一年，不少土地供应计划不是延误就是暂时搁置。例如明日大屿前期研究的拨款仍未能通过立法会；5个近岸填海选址中的马料水及青衣西南已经告吹；发展部分粉岭高尔夫球场的详细研究仍未开展；拓展岩洞及地下空间更加没有时间表。直到将近年尾的11月，政府才终于公布了酝酿已久的“土地共享先导计划”（下称先导计划）的细节。
根据政府早前提交立法会的讨论文件，先导计划的目的是加速释放新界私人土地的发展潜力，其中主要有三个元素：
一、引导市场力量兴建基建配合，以提高发展密度；
二、新增楼面的七成将拨予政府兴建公营房屋；
三、成立专责中央小组，协调顾问小组的审批过程。
近水救近火 规划省时两年
笔者三番四次提到无论公营抑或私营房屋供应在数年后都将面临断崖式的暴跌，特别是公屋一般申请者的平均轮候时间，预计在3年内将会突破6年大关。鉴于各项大型土地发展计划如洪水桥、古洞北及粉岭北等新发展区远水难救近火，我们需要在中短期尽快制造适宜建屋的熟地，以缓解已火烧眼眉的房屋供应危机。
我们认为政府今次推出的先导计划，正是利用市场的规划和建造能力，针对性地解决当下政府短期造地能力较弱的问题。现时的城规程序固然能让规划完善，但我们不能忽略的是现时香港急需大量的住宅楼面供应。先导计划正正能够在两者中取得平衡，把私人土地的发展潜能用尽，公营房屋的楼面面积从无变有。
在土地开发的层面上，香港当下最缺的不是钱，是时间。先导计划的最大好处正正就是能够加速短期土地供应，给予社会些许喘息的空间。由于政府缺乏土地储备，近年的短期房屋用地供应主要靠土地用途改划，而土地改划通常需时甚久。我们通过整理公开资料发现，就2018年成功改划的住宅地皮而言，由公布地皮位置至改划完成已需近5年时间。而根据发展局提供的资料，先导计划由递交申请至完成改划工作，预计需时3至3.5年，即较传统手法节省半年到两年时间。在此基础上，政府假设土地平整工作将再需要1至2.5年时间。综上所述，先导计划应能在4至6年内造出可建屋的熟地，在中短期增加房屋、特别是公营房屋的供应。
加速估地价 检讨补价机制
计划的一个要点，便是政府成立跨部门的中央小组，为申请者提供一站式谘询及促进服务，协助加速处理个案。值得一提的是，中央小组处理个案申请并非简单的单向审核，而是与申请人保持双向沟通，从而确保申请个案能在较短时间内调整并达到计划要求。我们认为此一做法十分值得套用在其他的改划申请上，由中央小组作为一站式服务平台，经谘询相关政策局及部门后作出审核，以加快申请流程。当然，成立额外的中央小组无疑会增加政府的工作量，但是加快公私营房屋供应可带来社会效益，是值得考虑的选项。
另外，相信政府在接收土地共享先导计划申请时，有机会收到来自同一地区的多份申请。我们希望在此时中央小组能够发挥统筹作用，就同地区多个申请个案作出统筹规划，如建议共用道路基建和社区设施等。此举可以提高土地的使用效率，发挥土地的最大价值。
不过，先导计划亦有部分细节值得讨论。其中，坊间颇有微词的一项安排，便是须于法定规划程序后18个月内签订修订土地契约及/或换地协议的规定。有业内人士指出，过往政府由开始评估地价到批出第一口价，已需12至16个月的时间。这意味着在最坏情况下，申请人将只有两个月时间考虑是否接受政府出价或提出上诉。
就此，发展局局长回应指出，18个月并非绝对死线，若项目进展良好，可以酌情延长。当然，另一种可行的做法，是寻求方法压缩前期的评估工作所需时间，从而在维持总时间18个月不变的前提下，给申请人更多的考虑时间。同时，政府可能亦需要参考业界的建议，检讨现时补地价的厘定机制，使其更贴近市场预期。
计划能够做到提高局部发展密度的关键，在于其能够引导市场力量规划土地及基建配套，从而把周围土地的发展潜力集中到目标土地上。然而这做法实际上是透支同一地区其他土地的发展潜力，而新界地区的整体发展潜力仍受策略性基建不足所限。所以，我们认为长远而言，政府需要发展大型交通基建，以配合整个新界地区的发展容量提升。
事实上，最近几年在新界已有不少大型的公营及私营住宅落成，但是整个新界就欠缺大型的交通基建配合，导致无论是道路或铁路的负荷都已到达临界点。因此，加快新界地区的大型交通基建配套的研究和建设刻不容缓，如铁路方面的北环线、屯门南延线、屯荃铁路，以及公路方面的11号干线和屯门西绕道等。长远来看，只有大型基建配套的容量大幅提升，新界土地的房屋发展潜力才能真正释放。
增土地路漫漫其修远兮
尽管先导计划或许仍有些许不尽如人意的地方，但至少标志着政府迈出了增加短期土地供应的重要一步。
当然，在着重短期觅地的同时，必须再次强调，政府在长期规划上不得怠慢，特别是要适时开展新界的整体规划工作，从而让新界的长远土地开发工作能够有的放矢，提升土地潜力，释放土地价值。
撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 潘灏仪、助理研究员 牟添
一年将尽，又是年尾回顾的时间。2019年对土地供应来说可说是乏善足陈的一年，不少土地供应计划不是延误就是暂时搁置。例如明日大屿前期研究的拨款仍未能通过立法会；5个近岸填海选址中的马料水及青衣西南已经告吹；发展部分粉岭高尔夫球场的详细研究仍未开展；拓展岩洞及地下空间更加没有时间表。直到将近年尾的11月，政府才终于公布了酝酿已久的“土地共享先导计划”（下称先导计划）的细节。
根据政府早前提交立法会的讨论文件，先导计划的目的是加速释放新界私人土地的发展潜力，其中主要有三个元素：
一、引导市场力量兴建基建配合，以提高发展密度；
二、新增楼面的七成将拨予政府兴建公营房屋；
三、成立专责中央小组，协调顾问小组的审批过程。
近水救近火 规划省时两年
笔者三番四次提到无论公营抑或私营房屋供应在数年后都将面临断崖式的暴跌，特别是公屋一般申请者的平均轮候时间，预计在3年内将会突破6年大关。鉴于各项大型土地发展计划如洪水桥、古洞北及粉岭北等新发展区远水难救近火，我们需要在中短期尽快制造适宜建屋的熟地，以缓解已火烧眼眉的房屋供应危机。
我们认为政府今次推出的先导计划，正是利用市场的规划和建造能力，针对性地解决当下政府短期造地能力较弱的问题。现时的城规程序固然能让规划完善，但我们不能忽略的是现时香港急需大量的住宅楼面供应。先导计划正正能够在两者中取得平衡，把私人土地的发展潜能用尽，公营房屋的楼面面积从无变有。
在土地开发的层面上，香港当下最缺的不是钱，是时间。先导计划的最大好处正正就是能够加速短期土地供应，给予社会些许喘息的空间。由于政府缺乏土地储备，近年的短期房屋用地供应主要靠土地用途改划，而土地改划通常需时甚久。我们通过整理公开资料发现，就2018年成功改划的住宅地皮而言，由公布地皮位置至改划完成已需近5年时间。而根据发展局提供的资料，先导计划由递交申请至完成改划工作，预计需时3至3.5年，即较传统手法节省半年到两年时间。在此基础上，政府假设土地平整工作将再需要1至2.5年时间。综上所述，先导计划应能在4至6年内造出可建屋的熟地，在中短期增加房屋、特别是公营房屋的供应。
加速估地价 检讨补价机制
计划的一个要点，便是政府成立跨部门的中央小组，为申请者提供一站式谘询及促进服务，协助加速处理个案。值得一提的是，中央小组处理个案申请并非简单的单向审核，而是与申请人保持双向沟通，从而确保申请个案能在较短时间内调整并达到计划要求。我们认为此一做法十分值得套用在其他的改划申请上，由中央小组作为一站式服务平台，经谘询相关政策局及部门后作出审核，以加快申请流程。当然，成立额外的中央小组无疑会增加政府的工作量，但是加快公私营房屋供应可带来社会效益，是值得考虑的选项。
另外，相信政府在接收土地共享先导计划申请时，有机会收到来自同一地区的多份申请。我们希望在此时中央小组能够发挥统筹作用，就同地区多个申请个案作出统筹规划，如建议共用道路基建和社区设施等。此举可以提高土地的使用效率，发挥土地的最大价值。
不过，先导计划亦有部分细节值得讨论。其中，坊间颇有微词的一项安排，便是须于法定规划程序后18个月内签订修订土地契约及/或换地协议的规定。有业内人士指出，过往政府由开始评估地价到批出第一口价，已需12至16个月的时间。这意味着在最坏情况下，申请人将只有两个月时间考虑是否接受政府出价或提出上诉。
就此，发展局局长回应指出，18个月并非绝对死线，若项目进展良好，可以酌情延长。当然，另一种可行的做法，是寻求方法压缩前期的评估工作所需时间，从而在维持总时间18个月不变的前提下，给申请人更多的考虑时间。同时，政府可能亦需要参考业界的建议，检讨现时补地价的厘定机制，使其更贴近市场预期。
计划能够做到提高局部发展密度的关键，在于其能够引导市场力量规划土地及基建配套，从而把周围土地的发展潜力集中到目标土地上。然而这做法实际上是透支同一地区其他土地的发展潜力，而新界地区的整体发展潜力仍受策略性基建不足所限。所以，我们认为长远而言，政府需要发展大型交通基建，以配合整个新界地区的发展容量提升。
事实上，最近几年在新界已有不少大型的公营及私营住宅落成，但是整个新界就欠缺大型的交通基建配合，导致无论是道路或铁路的负荷都已到达临界点。因此，加快新界地区的大型交通基建配套的研究和建设刻不容缓，如铁路方面的北环线、屯门南延线、屯荃铁路，以及公路方面的11号干线和屯门西绕道等。长远来看，只有大型基建配套的容量大幅提升，新界土地的房屋发展潜力才能真正释放。
增土地路漫漫其修远兮
尽管先导计划或许仍有些许不尽如人意的地方，但至少标志着政府迈出了增加短期土地供应的重要一步。
当然，在着重短期觅地的同时，必须再次强调，政府在长期规划上不得怠慢，特别是要适时开展新界的整体规划工作，从而让新界的长远土地开发工作能够有的放矢，提升土地潜力，释放土地价值。
