撰文: 王于渐 香港大学经济学讲座教授及黄干亨黄英豪政治经济学教授

对不少香港市民而言，房屋问题就是房屋供应短缺引致楼价高兼租金贵，低收入与中等收入家庭首当其冲，因此政府须为这些阶层增加房屋供应，亦即增建公营房屋。

其实，还可从另一角度检视房屋问题。高楼价只对有意置业者和租客不利，对现有业主和地主并非噩耗，问题是，租户占本地家庭比例高达51.5%。由此着眼，房屋财富分配不均，才是问题核心所在。

楼价与租值远高于收入增幅的现象既存在已久，至少须经历一个世代，本地建屋进度才可望追上需求。香港社会的分化问题却已是刻不容缓。

适当水平锁定补价

我并非反对政府续建公屋的政策，而是认为公屋单位应可供合资格住户购置或租住，并提供先租后买选择。对于现有公屋租户，我提议让他们以可负担的价格购买其单位，由政府锁定补地价金额，并提供融资安排。

至于现有居屋单位住户，我同样主张在适当水平锁定补价，为业主提供提早清偿补地价的诱因，以便成为拥有私人住宅的真正业主。

下文将详加阐释何以增建出租公屋不能为供应短缺问题对症下药，并会进一步分化社会。

2006至2016年期间，私楼租户数目激增178800，由351,100增至529,900（【表】），同期全港住户总数仅由2,226,800升至2,507,000，为数合共280,200。

2006年，私楼租户占全港住户比例仅15.8%，但短短10年之间，在2016年增至21.1%，增幅占全港住户总增幅63.8%。

私人住宅租赁市场相对较小，却反而要容纳全港住户增幅中的大多数，市场上涌现“劏房”单位，也就不足为奇；结果导致租金与楼价同时飙升，房屋需求有增无减，私人发展商则转而兴建更细小单位。

上述10年之内，公屋轮候名册中申请数目由97,300跃升至284,800；所谓“轮候时间”，则由2年延长至4.1年。增幅如此大的低收入家庭，究竟从何而来？

表面上，新增数字似乎显示出租公屋需求日渐殷切，无奈政府在缩短轮候时间方面一再延期达标，有论者就此断言：“公屋政策未能照顾需求最殷者。”但对于香港房屋市场现况，如此说法未免流于表面。

据政府在2005/06年度进行的一项调查显示，公屋轮候名册中有25%为现有公屋租户，另有10%则居于居屋。随着单人住户数目提升，申请者的平均住户人数与年龄，同告急剧下跌。该年度轮候名册中，有43%属单人住户。

低收入家庭从何而来

2016年，非年长单人住户申请者占轮候册上总数47%，其中25%为公屋租户，21%属居屋住户；轮候册整体住户中，公屋租户占25%，居屋住户则占12%。

鉴于轮候名册数目近10年来大幅攀升，可以推论，私楼租户中亦有不少原本租住公屋。这意味对出租公屋的需求，其中包括大批来自公屋及居屋的住户，而以非长者单人住户尤甚。

众所周知，人生周期影响住户的人数与组合。虽然成家立室、自立门户的决定因人而异，但只要符合资格，轮候公屋单位毋须任何费用，单凭轮候名册中数目断定公屋需求是否殷切，难免有失偏颇。

再者，香港人口急剧老化，加上长者预期寿命增长，房屋需求自然百上加斤；不论年轻人或长者，同样存在需求，在出租公屋方面尤其明显。况且现行公屋政策一成不变，所建单位设计千篇一律，亦缺乏市场机制可容住户互换单位，公屋短缺问题只会变本加厉。

结果长者不会归还公屋单位，年轻成员须迁出自立门户，这由平均住户人数急剧下跌可见。

首先，人口预期寿命增加，单人及双人长者住户的数目随之上升。1980年，公屋租户每户平均人数为4.77名，至2016年则减至2.75名。2016年，全港年过60的长者住户中，有41.1%居于出租公屋。

公屋与私楼租户的特点显然有别。1996至2016年，公屋租户中单人及双人住户有所增加，3人或以上住户则逐渐减少（【图1】）；至于私楼租户，自2006至2016年，以3人或以上住户增幅最高。

从【图2】可见公屋租户的另一重大特点。1976至2016年期间，年届60或以上长者住户激增；1986至2016年的30年间，20至39岁组别的年轻住户数目则下滑。对比之下，私楼租户中长者住户则远较年轻及中年住户次要，后两类住户在2006至2016年期间均见增加。

分配准则过于僵化

自1996年以来，长者（年届60）公屋租户的数目增幅，主要源自单人及双人住户增长（【图3】）。2016年，长者住户占整体公屋租户48.1%，其中27.6%属单人住户，28.8%属双人住户。

中年公屋租户（年龄介乎40至59岁）之中，1996至2016年单人与双人住户续升之势尤其急剧；事实上，3人或以上住户之数目自2006年之后下降。

上述趋势的背后原因包括：公屋分配规则给予40岁以上单人住户优先权；中年住户中，成年子女为免父母缴交富户租金而自愿迁出；离婚率急升，也集中在中年公屋租户之中。公屋租户每户平均人数因而日减；公屋住户人数的转变，加上居屋住户，成为公屋轮候名册的两大来源。

父母若为私楼业主，成年子女可藉父母支援，在私人住宅市场置业。公屋租户子女则须靠政府（全港最终地主）资助，以解决其房屋需求；由于政府并无直接提供置业资助，他们惟有轮候公屋。以行政手法分配公屋单位，弊病在于效率偏低。

效率偏低呈现于多方面。分配出租公屋基于房屋委员会所制定的准则，有关准则本无不妥，可惜过于僵化，未能与时并进，但既定成规不易改变，纵使不合时宜，既得利益者亦往往全力捍衞。

例如单位设计过度划一，就充分反映效率偏低。政府每以公平为考虑基础，但单位面积太小，实在不利两代同堂。又例如子女获分配公屋单位，但距离父母居所太远，造成不便。

不公怨气难以消除

低效率亦会影响其他方面。不少公屋长者住户，确实需要家庭佣工照顾。劳工及福利局局长罗致光先生近日提出，至2047年或须聘用60万名家庭佣工，以照顾贫困长者的需要。显然此等外籍佣工会有大部分以服务公屋租户为主。

这些长者住户何以并非与子女同住？若论较理想的安排，为何子女不迁进有关公屋与父母同住？原因固然不一而足，但可以断言，出租公屋分配制度及规条过于僵化必为其中之一。真正自由的房屋市场才能提供个中所需灵活性。

假使政府相信增建出租公屋有助缩短轮候时间，则无异于打赌供应定将追上需求，清除轮候名册。然而长者日益长寿，势必长期带动出租公屋需求。香港房屋供应短缺，不会在短期内得以化解；本地社会持续分为“有产阶级”和“无产一族”，社会不公的怨气也就难以消除?

若政府只采取此政策，则轮候名册只会愈来愈长，因大部分人的住屋唯一希望只有参加轮候，供应将继续被远远抛离。在不断增建公屋的负面影响下，1950年代但求安置寮屋居民的徙置政策弊端亦会借尸还魂。

回顾往昔，1954至1964年的10年之间，全港寮屋居民由30万倍增至60万；当年为求获得安置，自愿变为寮屋居民者日众，最终政府须为逾百万寮屋居民提供居所。这正是公屋供应的萨伊定律（Say's Law）——需求由供应而生。