撰文：叶文祺 团结香港基金土地及房屋研究主管、潘灏仪 团结香港基金研究员

现时公屋的平均轮候时间已升至5.5年，劏房户的数目亦年年上升至11.6万伙。数字背后反映的是，基层市民得不到理想的居所，在狭窄的空间里努力求存的现实。为什么会出现这些情况呢？原来，香港的公营房屋供应出现了“大落后”的情况。

事实上，公营房屋的供应可以用“愈追愈落后”来形容。政府在去年12月发表的“长远房屋策略周年进度报告”（下称“长策报告”），把未来新落成公私营房屋供应目标比例从60/40改为70/30，未来4年（即2019-23年度）的公营房屋供应目标将比2018-22年度的目标多出25%至126000个单位。目标增加了，同期的落成量预测却背道而驰，比2018-22年度减少9%至只有73700个单位，比目标少逾四成。

愈追愈落后

接下来再以“长策报告”的10年供应目标对比政府的觅地量。所谓觅地量，即政府宣称已觅得的公营房屋土地，假设所有皆能如期顺利推出作建屋之用的情况下，在10年内可建单位的数量。换句话说，觅地量可看成是在最乐观情况下10年内可供应的单位数目。2019-28年度的供应目标虽然提高至315000个公营房屋单位，但政府的觅地量在最乐观情况下亦只能供应248000个单位，即是说未来10年最少短缺67000个公营房屋单位。

更甚的是，根据政府的往绩，真正的短缺很大机会比67000个单位更多。何解？因为根据现时的情况来看，4年前的长策订下的首份公营房屋供应成绩表已经是“不及格”！

长策4年前定下2015-25的10年公营房屋供应目标为290000个单位，即年均为29000个单位。假设平均分配， 2015-19年度的4年供应目标便是116000单位，但同一时期的供应预测只有77800个单位。而实际落成量更只有70400个单位，不只比目标少了四成（45600个单位），更比当初的供应预测少了7400个单位。【表1】及【图1】

头轻脚亦轻

政府经常强调公营房屋的供应预测是“头轻脚重”，那我们又看一看10年期的供应究竟达不达标。长策4年前定下2015-25的10年公营房屋供应目标为290000个单位。可是我们预计这10年间的总落成量只有192200个单位，比目标少了三成四（97800个）。就算是与政府当年公布的觅地量，即10年最乐观情况下可建254000个单位的预测相比，也少了61800个单位，可见实际上供应是“头轻脚亦轻”。【表2】及【图2】

公营房屋供应“大落后”的情况，在可见的将来也难以大幅改善。政府在长策表示其觅地量比去年增加11000个单位，可是其中10600个单位来自于去年6月公布把9幅私营房屋用地改划为公营房屋用途的措施。因此，除了“私楼地改公屋地”以外，政府在过去一年在公营房屋觅地方面基本上是毫无进展！

此外，政府亦宣布把公营房屋用地的最高地积比率增加最多30%。要注意的是，新措施只是从2014年《施政报告》提高地积比率20%的基础上再提高10%：自2014年《施政报告》以来，提高地积比率20%的措施只提供了额外7600个公营房屋单位，即每年约1900个，只占4年间公营房屋实质落成量的一成半。

而且，增加地积比率的建议亦需要城规会审批，改划程序进一步拖慢，因此“图快得慢”。我们预计公营房屋落成的延误，在短期内有机会变得更加严重。提高地积比率有如“头痛医头、脚痛医脚”，但问题的症结始终是土地短缺，对症下药的方法是增加土地供应！

须突破“零和”思维

总结来说，无论在短期或长期内，香港的房屋供应都不似预期，短缺尤其在公营房屋上彰显。现在面对的情况是，并无任何一个土地供应选项能完全解决香港方方面面的土地问题，所以我们再没有犹豫选择的空间，要突破土地房屋困局，需要多管齐下的短、中、长期措施。

事实上，自九十年代的东涌后，已再无新市镇落成，而下一个新市镇╱新发展区（古洞北及粉岭北新发展区）最快亦需要等到2023年才会有首批居民入伙，更要到2031年才完成所有基础工程！

若然我们再不急起直追，积极推进各项造地的倡议，只会继续重蹈过去少造土地丶房屋供应“愈追愈落后”的覆辙。政府在“造大个饼”之余，亦要“造快个饼”，尽量想办法加快现时改划土地及新发展区等各项土地供应措施的进度，以应付未来10年的短缺。