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    持續發展

    解讀濕地管理模式 提升目標匹配資源

    2024-05-29

    文章原載《大公報》2024年5月29日
    撰文 : 團結香港基金土地及房屋研究主管 梁躍昊、團結香港基金研究員 區浩馳

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    政府就建立濕地保育公園系統的公眾諮詢期早前結束,根據釋出的資料推算,由三寶樹、南生圍、蠔殼圍和香港濕地公園擴展部分組成的公園系統,佔地超過1200公頃,是北部都會區最具辨識度的人文景觀。

    在政府公開資料中,有兩信息特別觸動筆者思考:一是提出了三種管理模式,即政府直接管理、非政府管理和公私營合作管理;二是作為公園系統首個落成部分的三寶樹濕地公園,預計在2039年才能全面落成。筆者嘗試通過探索前者選項,識別出後者原因,以及濕地保育目前面對的資源和定位問題。

    考慮到公園系統的規模與複雜性,政府直接管理模式的可能性應該較高。這種模式的典型例子是佔地約60公頃的香港濕地公園,園區設計屬訪客導向,設施和景觀人工化程度較高,以支持其生態旅遊和教育目的。當年該園的建造工程成本約5.2億港元,落成後由漁護署直接管理並僱用承辦商執行日常維護工作。過去十年,年均入場人次達40萬人、年均營運成本約470萬元。另一個由政府直接管理的案例是佔地約7公頃的元朗排水繞道人工濕地,其建造目的是補償基建工程的生態損失,大部分時間不對外開放。

    探索公私合作可行性

    至於非政府管理模式,即是由政府制定規管框架後,委託專業非政府組織進行管理,但仍會資助部分管理成本,典型案例為世界自然基金會管理的米埔自然護理區。米埔設有訪客人數限制以減少對自然棲息地的干預,過去十年的平均入場人次約2.8萬人,管理人員多具備專業或科研背景,因此除了一般生境維護,也進行前沿技術試驗和科學研究。這個模式雖有助降低公共財政開支,但對收入不穩定的非牟利非政府組織構成營運壓力。過去十年政府每年平均資助米埔約310萬元,據了解,其中涉及金額不及實際管理開支的一半,剩餘資金缺口則由管理組織自行籌募。

    預計在今年下半年開幕的塱原自然生態公園,涉及工程開支約3.2億港元,從其設計及管理結構中,可以看到當局有意去整合提升前述案例展示的特點。舉例來說,雖然漁護署直接進行公園高層管理,但委託專業非政府組織執行生境管理維護工作,而且訪客區僅佔整個37公頃園區中的4.8公頃,將訪客設施和人流盡量集中一處,降低自然環境干擾和景觀的人工化痕跡。

    可行性研究也提及公私營合作管理模式,並提出了外國的地役權模式作為參考案例,即是政府向業權人直接購買或通過土地信託等組織,間接購買土地的未來特定發展權,在業權人保有土地擁有權的前提下,規範其土地使用行為,以達到保育目標。雖然香港沒有直接可比案例,但理念上較接近的例子有保育管理協議項目,這些項目由有意申請政府保育基金資助的非政府組織策劃制定,需取得所涉及的土地和建築的業權人的同意,並最終經政府邀請的專家委員會審批。此模式下,政府無需動用公帑收地也能促進地區保育,但由於保育管理協議有可能限制了業權人的經濟活動和土地使用,因此非政府組織要取得業權人同意,過程往往甚為艱辛。

    香港還有一類私人企業管理濕地,一般為基建或住宅發展項目的補償濕地,例如由港鐵管理、為補償西鐵生態影響的落馬洲和錦田濕地,以及由私人發展商管理的沙埔住宅項目濕地。後者在規劃設計階段已考慮要降低營運開支,因此落成後的保育維護費用僅佔物業管理費約3%,具明顯成本優勢。當然,此類濕地都屬於「先發展、後保育」,非社會上大多數人的理想形式。

    至此,濕地保育公園系統落成遙遙無期的原因顯而易見。假設建設公園系統所需要收回的私人土地面積為《北部都會區發展策略》中估算的700公頃,即使按較低標準收地,開支也超過480億港元。另參考前述案例所作的粗略估算,整個約1200公頃公園系統的工程成本將超過100億港元,每年營運開支將超過9000萬港元。

    提升濕地保育公園定位

    如果建立保育公園的目的僅如文件所述的「創造環境容量;達至『發展與保育並存』」,相信不足以驅動社會各界同意為此投放龐大公共資源。此外,如缺乏周詳考慮,貿然加大發展誘因去引入公私營合作,也可能導致結果偏離保育初衷,喪失保育社群支持。

    改變對濕地保育公園功能定位的既定刻板印象,或許是破局的關鍵一步。且看美國紐約市中央公園,其對曼哈頓區乃至城市整體來說,都早已成為不可或缺的存在,不但創造了無可限量的文化和旅遊價值,為擁擠社區提供生態服務,且根據當地管理部門早年研究估算,公園的存在提升了周邊物業市場價值至少260億美元。因此無論是否關心保育,相信紐約居民都不會同意公園土地用途改變,也支持公共部門持續投放資源保育維護。

    回到香港,目前能對照中央公園定位的重要景觀自然是維多利亞港。北部都會區的持續發展也正正需要這樣的一道維港風景,持續提升濕地保育公園系統的景觀定位,以作為整個城市規劃設計的核心,並為達到這個目標,考慮合適的管理模式和匹配足夠的保育資源,此等均是決策者應該思考的重點。