突破安老院舍宿位「緊箍咒」

文章原載《文匯報》2022年7月25日
撰文：團結香港基金高級副總裁兼公共政策研究院院長 黃元山博士、團結香港基金助理研究員 區浩馳

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香港不單房屋短缺，安老院舍宿位同樣供不應求。政府統計處數據顯示，目前65歲以上長者有近150萬人，其中約6萬人居於院舍，目前輪候資助安老宿位的人數已超過2萬人，平均需要等候3.6年才能入住津助及合約院舍，加上私人非資助宿位質素參差，大多空間狹窄，此問題在第五波疫情中尤為突出，大批院友染疫的消息令市民痛心。政府必須跳出既有框框，提高工作效率和創意，充分利用社會和市場資源，增加安老院舍宿位供應，早日在香港實現「老有所安」。

雖然政府提出未來十年將增建約1萬個安老宿位，但相關項目來自不同的土地來源，各有掣肘。舉例來說，當局提出在合適的公營房屋項目預留5%樓面作安老院舍用途，以及在賣地計劃中加入興建安老院舍的地契條款，然而，當院舍項目與公私營房屋項目綑綁推出，只要房屋項目延遲落成，院舍項目也會相繼被波及，最後令兩者皆面臨長期延誤的問題。

因此，政府除了要增建安老宿位，也需要借助社會和市場力量緩解安老宿位供應不足的問題。可是目前有意發展安老院舍的非政府機構和私人發展商正面對三大難題：一是土地發展潛力受制於不合理的高度限制；二是部門處理項目申請需時；三是私人發展商缺乏足夠誘因增建安老院舍。

放寬院舍高度限制

《安老院條例》規定，安老院任何部分所處的高度離地面不得超過24米，理據是在火警或其他緊急事故發生時，可以縮短拯救或疏散行動不便住客的所需時間。然而，業界指出該理據「站不住腳」，因醫院也收容了不少行動不便的病人，卻並未受制於24米高度限制。至於人口密度較高的新加坡，也從未對安老院舍施加特定高度限制，因此制定24米高度限制未免缺乏嚴謹科學性。

目前政府推出了兩項措施回應：一是社會福利署可就個別院舍的情況諮詢消防處意見，酌情容許廚房、洗衣房、員工辦公室等非生活空間置於24米以上的樓層；二是以將軍澳72區福利設施綜合大樓作為試點項目，測試把整間安老院舍置於24米以上樓層的合適建築安全設計，包括設置開放式露台通道等設施，以落實「橫向疏散」模式。然而，業界普遍認為兩項措施調整幅度太小，進度太慢，指出非生活空間不涉及長者逃生問題，應給予常規豁免，而將軍澳試點項目，需要等至2029年才能落成，進度之緩慢實難以令人接受。

政府應考慮對業界開放試點項目的設計參數，公布高層安老院舍的建築安全設計指引和審核準則，列明對地盤面積、建築材料、通道、升降機、隔火樓層等不同方面的專門要求，以及橫向疏散所需要的特別設計和人手需求，也要讓非政府安老院舍項目參與試行，爭取更多項目能夠地盡其用。

精簡興建審批程序

政府先後在2013年及2019年推出兩期「私人土地作福利用途特別計劃」，鼓勵非牟利機構在其擁有的土地上透過擴建、重建或新發展增加包括安老宿位在內的各類福利設施，有關成本將由獎券基金承擔。然而，計劃推出至今僅有6個完工項目，當中只新增了260個安老服務名額。第一期尚有44個項目處於建築工程、詳細設計、技術可行性研究，甚至是尚未啓動研究的階段，而第二期項目進展則未對外公開。誠然，非牟利機構的專業是提供服務，而非籌備建築項目，社署應該更積極地協助非牟利機構，便利院舍申建程序。

政府自2003年推出「鼓勵在新私人發展物業內提供安老院舍院址計劃」，豁免私人發展項目中安老院舍部分的地價，興建費用由發展商承擔，而院舍落成後則屬發展商所有。然而，至今只有一個位於屯門的項目落成，另有三個申請項目處於地政程序之中，整體市場反應極為冷淡。普遍來說，業界認為安老院舍的地價寬免對發展商來說並不吸引，主要因為經營安老服務一般難提供可觀回報，且服務提供者需具備專業知識和經驗，營運成本極高，政府應研究如何提高誘因。

香港人口正在快速老化，預計10年後65歲以上居民將佔人口比例超過四分之一，社會對安老院舍宿位的需求只會有增無減。目前不少安老院舍環境未如理想，政府正通過「改善買位計劃」和立法會修例提升院舍住客的人均樓面面積，但提升院舍環境質素的背後同樣需要更多空間供應以作配合。增加安老院舍供應刻不容緩，政府必須跳出既有框框，提高工作效率和創意，充分利用社會和市場資源，早日在香港實現「老有所安」。