房屋需求不斷被低估 供應「愈追愈落後」

文章原載《明報》2019年2月15日
撰文： 葉文祺 團結香港基金土地及房屋研究主管、潘灝儀 團結香港基金研究員

一年之始，萬象更新。慣常在這個時候，坊間都會有評論來年的樓市走向。政府亦已於去年12月在「長遠房屋策略周年進度報告」（長策）內更新了其10年房屋供應目標。2019/20至2028/29年度10年總房屋供應目標被訂為45萬個單位，即每年平均4.5萬個單位，比前一年公布的供應目標46萬個單位少1萬個單位。我們認為長策的目標其實是低估了未來的住屋需求，因為長策對於未來住戶數目增長的預測，只是基於過往趨勢作推算，但不少數據卻反映市場上存在着嚴重的壓抑需求，顯示住屋需求並未被滿足。

改公私比例 猶如拆東牆補西牆

較多人關心的是，新建成公私營房屋供應比例從60：40改為70：30。與之前相比，公營房屋的供應目標由每年平均2.8萬個單位增加12.5%，至31,500個單位，而私營房屋的供應目標則由每年平均1.8萬個單位大跌25%，至只有13,500個單位。值得留意的是，因為新的供應目標把「首置」項目單位計進私營房屋內，意味着由私人發展商興建的單位，其實比表面看來還要少。

在現時公屋平均輪候時間已升至5.5年的情况下，我們歡迎政府更改新建成公私營房屋供應比例，但建議政府應該在不減少私營房屋供應目標的前提下，增加公營房屋的供應量，以增加整體的房屋供應目標，否則現在的做法只是「拆東牆補西牆」！

長策低估住屋需求

事實上，如果比較長策在2014年和2018年公布的兩個10年房屋供應目標，便會發現供應目標在4年間由48萬個單位減少了3萬個單位，至45萬個單位，而主要原因是因為長策下調了住戶數目增長預測——住戶數目增長預測在4年間下調了60,700個。不少報道也反映出過去4年間社會上對於房屋的需求持續殷切，但為什麼長策的需求估算卻反而下跌呢？

翻查資料，可見長策的住戶增長預測是直接引用政府統計處的數據，而從政府統計處的資料可見，未來住戶數目的推算是有3個步驟：首先是推算人口增長，然後是利用住戶平均人數的過往趨勢而推算將來的住戶平均人數，最後以推算人口除以將來的住戶平均人數，以得出推算的未來住戶數目。可是，利用住戶平均人數的過往趨勢來推算未來住戶數目，有其不足之處。

私樓租戶被迫同堂共居斗室

在2006至2016年間，香港總共有12萬伙私樓單位建成，但同期居住在私樓的人口卻增加了足足51萬！這意味着新建成的私樓平均每單位居住了4.25人，對比現時的全港平均住戶人數2.8，足足高了一半。再仔細地看，私樓業主的平均人數並沒有大增，亦即10年間「愈住愈逼」的只是私樓租戶。私樓租戶的平均人數由2006年的3.09，升至2016年的3.47，10年間增加了0.38（即12%）！

數字背後反映的是一個怎樣殘酷的現實？可以想像，在香港有不少家庭，尤其是劏房住戶或者是未有被納入公營房屋網的基層租戶，因未能負擔高昂的樓價，無奈之下只好幾代同堂，五六人被迫共居斗室，租住私樓。

這令私樓租戶的平均人數在近10年急升，但住戶增長數目卻被壓抑，導致住戶數目增長比正常低。換句話說，住戶增長放緩的情况，反映的是一個未如理想的現實。如果政府繼續依賴過往趨勢來推算未來的住戶數目增長，只會不斷地低估實際的房屋需求。

人口事件折射強勁的壓抑需求

我們再分析了與房屋需求相關的人口事件，包括每年初婚數目、離婚數目、本地嬰兒出生數目。如果把以上3項相加，再減去每年的死亡人數，便得出「與房屋需求相關的淨人口事件」。過去10年「與房屋需求相關的淨人口事件」皆維持約6萬宗，與1990年代後期相若，但過去10年的房屋供應卻遠比1990年代後期少。

如果用每一年的總房屋建成量，包括公營及私營房屋，除以「與房屋需求相關的淨人口事件」，便可得出每一年總房屋建成量對「與房屋需求相關的淨人口事件」的比例。在過往5年，每一個淨人口事件只對應0.44個單位的建成，相比起長期平均的0.75個要低很多。這說明了近10年以來，房屋建成量皆低於基本需求（fundamental demand），亦因而產生了坊間常說的壓抑需求（pent-up demand；見圖）。

房屋供應要「追落後」！
再從另一角度分析壓抑需求，自長策於2013年首次提出以來，每年的實際建成量跟長策的年均目標也有顯著的落差，可惜長策並沒有考慮「追落後」的需要。舉例說，長策於2013提出的第一個10年房屋供應目標指出，香港共需要47萬個單位，即平均每年4.7萬個單位。但實際上，2013年僅有22,300個單位建成，即有24,700個單位的落差。然而，在接下來的每一年，當長策向前更新其10年房屋供應目標時，卻並未考慮過去一年的短缺情况。僅僅在2013至2017年，單是根據長策的年均目標與實際建成之間的短缺，已累計有9.9萬個單位（見表）！

既然長策的供應目標低估了未來的房屋需求，最理想的做法便是透過增加整體的房屋供應目標來增加公營房屋供應。問題的癥結在於，無論公私營房屋供應比例如何改變，用於興建房屋的土地始終都是處於十分短缺的狀况。即是說，如果餅不夠大的話，無論如何分配，都總會有反對的聲音。因此，要先把餅做大，才有資源去落實如何分餅。所以，要突破土地房屋困局，便需要多管齊下的短、中、長期措施，而不是繼續「零和遊戲」式的討論。