5800億造價人工島 能否值回票價？

文章原載《明報》2023年1月30日
撰文：團結香港基金副總裁 葉文祺、研究員 許雅婷、助理研究員 趙恆

發展局早前向立法會匯報中部水域人工島最新進度，除了公布填海範圍及土地用途，也更新了成本估算，預計開支達5800億元。針對填海項目，社會上支持和反對項目的人向來各執一詞，孰是孰非難以定奪。本文梳理坊間對人工島的三大疑問，以期更準確衡量人工島的效益。

疑問一：人口見頂 毋須填海造地？

有意見認為，根據統計處推算，人口在未來20年見頂，故長遠房屋需求將逐步消散，何必花費時間金錢填海。此意見固然對現時市民住得細、挨貴租的困難置之不顧，再者，坊間一般只列出基準情景，即香港人口將於2041年達到811萬的頂峰，並逐漸減少至2069年的735萬。然而該預測並未考慮最近人口政策的改變。

去年施政報告提出不少引資引才措施，全力「搶人才、搶企業」。香港向來提供優越的教育及醫療服務，加上低稅率和便利的營商環境，一直吸引各國精英來港發展。推出「搶人才」措施後，來港定居的專才將有增無減。以政府的目標為例，2023至2025年間，香港每年會吸納起碼3.5萬名逗留至少一年的人才。人口結構可能迎來顯著轉變，衍生額外住屋需求。

就算撇除人才入境措施，人口預測數字本身亦需小心看待。假如參考該統計處報告的較高人口推算，人口將一直增至2051年的886萬，到2069年也只會輕微回落至875萬。對比兩個情景在2069年的預測，差距多達140萬人。若人口上升幅度較預期高，土地供應無法頓時增加，屆時香港將面臨十分嚴重的房屋短缺。因此政府有必要增加土地儲備，以免重蹈今天房屋問題的覆轍。

疑問二：經濟下行 無必要增加產業用地？

另一種聲音認為，本港經濟因疫情而收縮，商廈空置率上升，故現階段毋須開發產業用地。誠然，辦公室空置率在3年疫情內飈升3倍，達到110萬平方米，龐大的空置面積需時消化；加上「在家工作」趨勢，寫字樓長遠需求或有改變。長遠而言，當局規劃人工島供應的商業樓面時，應考慮相應需求。

儘管如此，隨着香港逐步重啓商業活動，經濟可望強勢反彈。據彭博調查，經濟學家上調香港今年經濟增長預測至3.3%，自2008年來首次超過新加坡。商業地產諮詢機構世邦魏理仕去年發表報告，預料通關後，單是中資企業的需求將以每年不少於77萬平方呎的規模增長。鑑於強勁的復蘇勢頭，香港有必要提前為紛沓而來的商業活動提前創造空間。

除了傳統商業活動，新興行業早在疫情前已受土地不足所困，導致行業發展停滯不前。以創科產業為例，科技園早年曾承諾向谷歌（Google）提供2.7公頃土地作區域數據中心，但谷歌認為香港缺乏穩定土地供應，有礙公司壯大業務規模，故於2013年轉往新加坡發展。上述例子說明，香港必須制訂持續的土地開發方案，提升企業在香港長遠投資的信心，否則將無法維持營商環境的競爭力。

當然，土地供應只是第一步，當局需制訂有遠見的產業政策及清晰的發展目標，才能夠讓新興產業落地生根。再者，另一項大型計劃「北部都會區」亦同時面世，無疑令市民混淆兩個計劃的定位，當局應更清楚交代兩個項目如何分工互補。

疑問三：成本高昂 填海「倒錢落海」？

另一項憂慮是人工島造價達5800億元，將榨乾香港的財政儲備。不過根據政府估算，即使市况低迷，預期賣地收益仍達7500億元，不但高於成本，更會額外創造27萬個就業機會。雖然坊間有人質疑政府預測太樂觀，但當局數據至少提供一個具體的討論基礎。不過為釋除市民疑慮，政府日後應提供更多詳情及解釋背後假設。

誠然，政府過去3年增撥大量資源防疫，又推出大規模紓困措施，導致開支大增，同時財政儲備減少。面對種種挑戰，政府需量入為出、謹慎理財。即便如此，今日政府為人工島承擔的財政負擔仍屬可控水平。按照當局假設以20年期攤分填海成本，平均每年開支只是約300億元，佔政府每年超過8000億元的總開支不到5%。

縱然如此，賣地收入要待填海完成後才能收回，而前期支出龐大。因此當局要妥善應對現金流壓力，積極引入市場參與發展，例如公私營合作、BOT（建設-經營-轉讓）、發債等，減輕財政負擔。同時政府應謹慎規劃填海及基建工程時間表，不但有助計算具體造價，也促進市場形成合理預期及便利融資安排。

由紅磡海底隧道、地下鐵路到赤鱲角機場，不少大型基建在規劃時往往被批為「大白象」。時隔多年，往日在爭議聲中落成的各項基建，多年來對本港的貢獻有目共睹。若沒有當年遠見，今天過海仍需靠渡海小輪，離港則要到狹小的啟德機場。話雖如此，坊間憂慮並非全為無的放矢。筆者期望當局適時公布更多詳情，在管理現金流及推動人工島產業發展上有更多着墨。