精簡城規程序關鍵在如何做好諮詢

2022-04-07

文章原載《明報》2022年4月7日
撰文：團結香港基金土地及房屋研究主管葉文祺、研究員許雅婷

房屋供不應求，香港連續12年蟬聯全球樓價最難負擔城市，公屋輪候時間達到6年的新高，增加住宅供應一直是市民密切關心的議題。儘管當局已展開多個大型土地供應項目，包括古洞北／粉嶺北、洪水橋、交椅洲人工島等，但土地開發是一個長年累月的過程，動輒需時10多年才能交付第一批可發展用地作建築工程，「人生有幾多個十年」可以慢慢等？如何精簡發展流程、加快土地供應顯得相當重要，而早前發展局公布與發展程序相關的法例修訂，在坊間掀起不少討論。

由規劃到供應熟地需時至少14年

談及精簡程序前，我們要先對土地發展流程有全面認識。以大型發展項目為例，首先政府會進行規劃研究，根據地形條件物色適合作大型市區發展的地區。當局隨後向立法會申請撥款，以展開規劃及技術可行性研究、初步勘測工程及相關環評；同時政府舉辦公眾參與活動，徵詢區議會、當區居民、專業團體及其他持份者意見；經多輪諮詢後，便會公布指示土地用途的「經修訂的建議發展大綱圖」（Revised Recommended Outline Development Plan，簡稱RODP）並提出發展參數（如發展範圍、人口、房屋量等）。接着，政府再進行法定城市規劃程序（城規程序），在當區法定圖則上反映RODP。單是前期規劃程序，已要用5至8年時間。

下一階段，若是新界新發展區，當局便會收回私人土地及清理政府土地，過程中需賠償土地業權人，還有重置包括寮屋戶、農戶及作業營運者在內的佔用人，通常需時4年。另一方面，就填海項目而言，政府在完成城規程序後，便可以動工。一般來說，當局於收地或填海的同時，會一併進行土地勘察及詳細設計。當新發展區的土地清理或填海工程告竣，下一步是進行工地平整及基礎設施工程，將土地變為適合作上蓋建築的「熟地」。有關工程涵蓋土地除污、道路、機電、供水、排污等多方面，需時約5年。隨後，當局可將用地交付房委會或房協以興建公營房屋，或賣地予發展商作私人住宅發展。

換言之，大型發展由規劃開始到供應首批熟地，一般需時至少14年。以古洞北／粉嶺北和洪水橋為例，2007年《施政報告》建議重啟兩個新發展區，前者到2023年才可讓第一批居民遷入，發展期達16年；後者更要多一年時間。事實上，無論是個別公營房屋或私宅項目，只要在「非熟地」上發展，發展周期通常需時10年以上。顯而易見，發展過程曠日持久，要滿足市民對加快土地供應的懇切盼望，當局審視當中是否有過於繁複或重複的步驟，屬可取做法。

不同法例要求或疊矩重規

一個明顯例子是層見疊出的諮詢，上文提及新發展區項目會有多輪公眾參與活動，讓市民就規劃用途發表意見；隨後的城規程序、環評過程及其他法例，亦要求就同一項目再次諮詢。以古洞北／粉嶺北為例，當局在2008至2012年進行三階段社區參與活動，並於2013年落實RODP。儘管前期的詳盡諮詢活動理應已讓公眾充分表達意見，但後續的城規程序仍需再度諮詢。

現行城規程序下，城規會先公布擬議草圖讓公眾在兩個月內提出申述，再公布申述供公眾於3星期內提出意見，然後就有關申述及意見舉行公聽會。城規會可順應相關申述作修訂，再公布建議修訂讓任何人提出支持或反對的進一步申述。若涉及表示反對的申述，城規會需再舉行公聽會。古洞北／粉嶺北新發展區就在城規程序花上一年半時間，來處理大量公眾申述。

坊間有聲音質疑當局的建議，剝削市民在城規程序表達意見的機會。毋庸置疑，廣泛徵詢社會意見非常重要，但城規程序以外，發展過程的不同環節各有諮詢程序，導致同樣議題要一而再、再而三反覆討論。僅僅將漫長重複的諮詢視作公眾參與的表現，無疑是漠視背後的時間成本及當前的住屋民生問題。事實上，當局的建議未有禁止受影響人士表達反對意見，反而是考慮如何提升諮詢過程的效率，讓不同市民可有效參與城規程序，而城規會作為把關者的角色亦無改變。

公眾諮詢並非簡單地在「好」與「壞」之間做選擇，而是在互相衝突的益處之間作取捨平衡：一部分人認為應優先滿足住屋需要，部分人堅持保留開放空間，亦有人主張首先發展交通配套，為了讓諮詢達至完善意見及建立互信的成果，與其靠漫長重複的諮詢，關鍵應在於如何「做好」諮詢。當局能否主動擔當協調人（moderator）來促進持份者達成共識、在過程中如何肯定與回應市民的關注，還有持續收集數據以改善未來規劃工作，這些都是衡量諮詢成效的關鍵指標。

檢討發展全流程釋社會疑慮

當局的精簡程序建議主要圍繞《城市規劃條例》、《收回土地條例》、《前濱及海牀（填海工程）條例》、《道路（工程、使用及補償）條例》和《鐵路條例》，未提及其他流程，難免予人當局歸咎城規程序拖慢土地供應的印象。事實上，工地平整、土地契約修訂、「強拍」等其他步驟亦有改善空間，例如政府在新發展區第一期工程時，不會處理其餘期數的換地申請，無疑拖慢了私宅供應。未來當局應就其他非法定程序提出建議，並充分解說當前土地開發流程的低效之處，相信有助大眾更全面理解精簡程序的重要。誠然，目前當局只提出方向性的建議，落實的詳情細節仍有待公布。