活化公營房屋 提供喘息空間
文章原載《經濟通》2018年11月13日
撰文：葉文祺 團結香港基金高級研究員、楊易霖 團結香港基金助理研究員
特首林鄭月娥發表上任第二份施政報告後，社會都集中討論「明日大嶼願景」。我們當然樂見政府加大「東大嶼都會」的規模，藉此增加房屋供應，紓緩香港市民居住壓力。然而，整個填海項目從規劃到落實需時，政府在積極開拓新土地丶造新麵粉的同時，也要更有效運用手上的麵包，在迫在眉睫的房屋危機中為市民提供寶貴的喘息空間。其中，怎樣活化現有多達120萬個的公營房屋單位，使其運用更有效率，至關重要。
公營房屋單位資源的使用效率低下
資料來源：差餉物業估價署、政府統計處
現時公營房屋的資源存在未被完全有效運用的情況，從公營房屋落成量及居住人口的數據中顯而易見（表一）。我們可能會認為過去10年間單位落成量增加，當中的人口亦會相應增加。可是，10年間公屋的人口只增加4千人，而資助出售房屋更少了6萬人。相反，大部分的人口增長集中吸納在私樓，當中的居住人口增加了51萬。
究其原因，在於私人房屋的業主可根據個人需要及市場誘因來調配房屋資源，在市場自由出租及出售單位。可是因為公屋單位並非屬於住戶的資產，公屋住戶並不能出售或出租其單位。而資助出售房屋單位的住戶，除非已繳付與現行市價掛勾的補價，否則不能在自由市場上出租或出售該單位，而只能夠在居屋二手市場把單位出售給綠表及白表人士。
公營房屋單位缺乏流轉
註：出租公屋流轉率是指房委會各項計劃下的調遷數目佔公屋單位總數的比例，而資助出售房屋及私人住宅的流轉率是指交易量佔相應總存量的比例
資料來源：房屋委員會、經濟地產庫（EPRC）、政府統計處、運輸及房屋局、美聯物業
另外，公營房屋單位嚴重缺乏流轉，公營房屋住戶往往一住就是一世。我們發現在2006至2016年間，私人樓宇的流轉率平均為7.9%。而資助出售房屋及公屋的流轉率分別為1.8%及0.8%，分別僅相當於私人住宅的四分之一及十分之一。（圖一）但我們可以想像公營房屋住戶在人生各個的階段，對於住屋會有不同的需要。流轉及選擇的重要性不但在於可以釋放資產的價值，更重要的是可以把單位分配到對其最有價值的住戶手上，使資源有效運用，減低浪費。
擴大房策範圍達雙贏
特首似乎也意識到現時公營房屋使用效率低下的問題，在施政報告中提出更有效運用公營房屋資源的新措施。其中，房委會將會允許其資助出售房屋單位業主將未補價的單位分租給「有需要家庭」。此外，亦會在其轄下的未補價資助出售房屋試行一項「長者業主樓換樓先導計劃」，讓年滿60歲並擁有單位業權滿10年的業主，可在未補價的第二市場出售其原有單位後購買一個面積較小的單位。
我們認為政府可以考慮更進一步把這兩項措施的適用範圍擴大。首先，可以考慮容許公屋租戶也可以把他們的單位分租，甚至是把單位整個出租，並把「有需要家庭」的定義擴闊，使其包括所有公屋輪候冊上及擁有白表資格的家庭，令更多家庭因此措施受惠。另外，亦可以考慮容許所有未補價的資助出售房屋單位業主也可以在居屋第二市場出售其原有單位後，購買另外一個未補價的單位；而新購單位面積亦不應只限於「大換小」。
增加公營房屋流轉，釋放被「鎖死」的單位，可以善用公營房屋資源，並為很多居於擠迫私樓及「劏房」的住戶提供即時的緩解，達到雙贏。
