施政報告新房策 加快公營房屋流轉
文章原載《香港經濟日報》2018年10月11日
撰文：黃元山 團結香港基金副總幹事兼政策研究院主管黃元山、葉文祺 團結香港基金高級研究員、楊易霖 團結香港基金助理研究員
特首林鄭月娥剛剛發表上任後第二份施政報告，其中在土地及房屋方面有不少著墨。首先，特首在施政報告提到土地供應是「刻不容緩」、要「未雨綢繆」和須「多管齊下」，筆者對此也表示贊成。而我們亦樂見政府將會加大東大嶼都會的規模，透過填海造地建設人工島，藉此增加房屋供應改善生活環境，紓緩香港市民居住壓力，有關政策與團結香港基金長久以來所提倡的理念一致。我們相信，只有透過大面積填海造地，有效建立土地儲備，港府才能作長遠的城市規劃。
而在房屋方面，施政報告亦提出對於有效運用公營房屋資源的三項先導措施：首先，房委會將會參考房協先導計劃，允許其資助出售房屋單位業主將未補價的單位分租給有需要家庭；第二，接納房協的建議，在其轄下的未補價資助出售房屋試行一項「長者業主樓換樓先導計劃」，讓年滿60歲並擁有單位業權滿十年的業主，可在未補價的第二市場出售其原有單位後購買一個面積較小的單位；第三，由房委會推出一項嶄新的優惠措施，容許所有家庭成員均年滿70歲的全長者寬敞戶，在調遷至較小的新或經翻新的單位後，可享終身全免租金。
公營房屋單位資源的使用效率低下
這反映政府亦明白到現時公營房屋的資源存在未被完全有效運用的情況。事實上公營房屋單位資源的使用效率低下，從過去10年公營房屋落成量及居住人口的數據中顯而易見。在2006至2016年間，公屋落成量為14萬伙，而資助出售房屋因為過去一段時間停建而落成量只得8千伙；另一方面，私樓單位落成量為12萬伙。我們可能會認為單位落成量增加，當中的人口亦會相應增加。可是，在表一可見，十年間公屋的人口只增加4千人，而資助出售房屋更少了6萬人。相反，大部分的人口增長則集中吸納在私樓，當中的居住人口增加了51萬。
表一： 2006 – 16年按房屋界別劃分的房屋單位落成量及居住人口變化
資料來源：差餉物業估價署、政府統計處
以另一個方式表示，我們將居住人口除單位的總數，得出每個單位的平均人數。圖一比較了私人房屋、公共租住房屋及資助出售房屋中每夥單位內的平均人數在10年間的變化。出租公屋的單位由平均居住3.06人，大幅減少至只有2.76人，減幅大約0.3。而資助出售房屋亦由3.32人減少至2.98人，減幅0.34。可是，私樓住戶的單位平均人數，在10年間大致停留在2.85人。顯然而見，縱然本港的家庭結構實際上正隨年月變小，香港家庭住戶每戶人數的縮減完全是由公營房屋帶動。
圖一: 按房屋界別劃分的房屋單位平均住戶人數
資料來源：差餉物業估價署、政府統計處
不同房屋類型的每伙單位平均人數有巨大的差距，究其原因，在於私人房屋的業主可根據個人需要及市場誘因來調配房屋資源，在市場自由出租及出售單位。可是因為公屋單位並非屬於住戶的資產，公屋住戶並不能出售或出租其單位。另外雖然資助出售房屋單位的住戶在法律上「擁有」他們的單位。但是，除非他們已繳付與現行市價掛鈎的補價，否則他們是不被容許在自由市場上出租或出售該單位的，而只能夠在居屋二手市場把單位出售給綠表及白表人士。
公營房屋單位缺乏流轉
公私營房屋出租及出售限制的不同亦可見於公營房屋和私樓單位流轉率的差距。我們比較私人住宅、公共租住房屋及資助出售房屋的流轉率（圖二），發現在2006至2016年間，私人樓宇的流轉率平均為7.9%。資助出售房屋及公屋的流轉率分別為1.8%及0.8%，分別僅相當於私人住宅的四分之一及十分之一，可見公營房屋單位嚴重缺乏流轉，公營房屋住戶往往一住就是一世。但我們可以想像公營房屋住戶在人生各個的階段，對於住屋不會有不同的需要嗎？
圖二: 按房屋界別劃分的房屋單位流轉率
註：出租公屋流轉率是指房委會各項計劃下的調遷數目佔公屋單位總數的比例，而資助出售房屋及私人住宅的流轉率是指交易量佔相應總存量的比例
資料來源：房屋委員會、經濟地產庫（EPRC）、政府統計處、運輸及房屋局、美聯物業
試想像一家三口於30年前獲編配一個在屯門的公屋單位。如今他們的孩子已成年，從事保險行業，在甲級寫字樓供應充足的九龍灣區工作。然而，公屋租戶不能自由選擇單位的位置，也不能與其他公屋住戶調換單位。換句話說，即使居於屯門的公屋家庭可能想遷往位於觀塘的屋邨，同時可能有一名居於觀塘的長者公屋租戶，其實希望能遷往新界享受退休生活，惟這種交換在公屋制度下是不被容許的。由於這種自願性的交換被禁止，為了減少交通時間及開支，我們不難想像該名成年子女或會選擇搬到觀塘區居住。而鑑於樓價高企，他很有可能最後成為了私樓甚至是「劏房」的租戶。
流轉及選擇的重要性不但在於可以釋放資產的價值，更重要的是可以把單位分配到對其最有價值的住戶手上，使資源有效運用，減低浪費。
基於現時公營房屋存在著使用效率低下及缺乏流轉的問題，所以筆者贊成施政報告三項更有效運用公營房屋資源的新措施，特別是首兩項。而我們認為政府甚至可以更進一步把這兩項措施的適用範圍擴大。首先，我們認為政府可以考慮容許公屋租戶也可以把他們的單位分租，並把「有需要家庭」的定義開闊，使其包括所有公屋輪候冊上及擁有白表資格的家庭，令更多家庭因此措施受惠，在迫在眉睫的房屋危機中提供寶貴的喘息空間。另外，政府亦可以考慮容許不單止60歲以上的資助出售房屋單位業主，而是所有未補價的資助出售房屋單位業主也可以在居屋第二市場出售其原有單位後，購買另外一個未補價的單位；而新購單位面積亦不應只限於「大換小」。
總括而言，提供更多新的房屋供應固然重要，但如何活化現有多達120萬個的公營房屋單位存量使其運用更有效率也同樣重要。擴大施政報告所提出的措施，增加公營房屋流轉，釋放被「鎖死」的單位，善用公營房屋資源，並為很多居於擠迫私樓及「劏房」的住戶提供即時的緩解，達到雙贏。
