新界發展與英國殖民管治特色

2015-06-24

撰文：王于漸團結香港基金顧問、香港大學黃乾亨黃英豪基金教授(政治經濟學)經濟學講座教授

蒂德里克（Kathryn Tidrick）教授所著《大英帝國與英國殖民管治特色》（Empire and the English Character）書中有一段別饒意趣，寫英屬錫蘭總督克利福德（Hugh Clifford）爵士如何「百思不解，為何相較於大英帝國，其他帝國要多花如此大量的人力，才能把屬下殖民地的原住民管治妥貼。既然英國派駐500名官員就能管好人口三億的大國印度，何以法國非以200名官員統治人口僅得150萬的小國柬埔寨不可。」蒂德里克教授有意在書中探討大英帝國時期英國官僚的特性，及其引致的部份後果，所得結論可說毀譽參半；但此書的題材令我再度思索英國殖民政府於1898年入主香港之後，與具強烈抗拒情緒的新界原居民周旋的一段歷史。

其來有自的懷柔手腕

1899年4月17日新界正式開始由英國管治，大埔被選作地區行政中心。政權交接並不和平順暢，原居當地的華人宗族有感被清政府遺棄，深恐傳統土地業權及使用權被侵奪，生活模式受損，於是紛紛組織起民團抵抗。同年4月14至19日，英帝國與新界各大本地宗族爆發「六日戰爭」。4月15日，派往大埔的125名皇家香港軍團印度兵被村民圍困；4月17日，英兵向（大埔以西）林村谷發動攻擊，將民團迫退往山上。4月18日，近1600名民團向駐紮於上村（鄰近元朗）的英兵施襲，但隨即被擊退。英軍以火炮對準圍村，民團與村民於4月19日宣告投降。

想當年新界鄉村約有八百，人口約十萬，能組織起有近1600人的民團向英軍施襲，可見村民不但組織完善，而且士氣十足、領導有方。英國殖民政府亦深明不能如應付港島居民般，將新界原居民遷移。要防止新界再起動亂，殖民政府明白有必要尊重新界傳統律例及文化，並在原居民土地使用權、繼承權，以及婚姻法方面作出讓步於是作了安排，但凡能夠證明土地業權者，均可獲發地契。新界原居民在土地使用權及繼承權方面當年所獲的某些優待，一直沿用至今，有部份安排甚至引致與其他本港居民發生衝突。香港地政於是分為新界與其他地區兩種制度，新界原居民擁有的土地，則陸續被土地註冊處納入為農業用地。

助長壟斷的發展模式

從前新界土地多屬農地，部份至今仍存。1970年代，由於人口增長，為應付需求而設的新市鎮相繼出現，新界房屋發展全面展開。1967年暴動，正正揭示了香港嚴重的房屋短缺問題，高踞民怨之首，今日依然未變。要積極發展，興建更多房屋，就必須在新界展開前所未有的大規模收地，發出大量甲種／乙種換地權益書，並且實施小型屋宇政策。

政府始於1960年1月發出甲種／乙種換地權益書，作為代替在新界新市鎮發展區收地的現金補償，讓土地業權人可選擇接受特定現金補償，或取得未來在新界市鎮發展區建築用地的權利。此法可加快徵用私有土地以供公共房屋發展，且避免受有關補償數額的爭議延誤。於徵用荃灣新市鎮所需部份土地時首次採用。雖然換地風險難料，但幾乎所有新界地主都寧選土地交換權益而不選現金。及至1970年代初至中期，有待政府贖回該等土地權益的土地面積，已累積至3600萬平方呎。隨着供新市鎮發展用作興建公屋、基建、社區會堂、游泳池、學校的土地比例日增，可供以甲種／乙種換地權益書換作私人發展用途的土地已是少得不成比例。

政府察覺這個以地換地的安排愈來愈不勝負荷，於是在1978年7月將甲種／乙種換地權益書的換地比率減至批地額的五成，並於1983年3月停止簽發。設立甲種／乙種換地權益書制度，有助於政府收回大批土地，而毋須支付現金或利息，既可免引起衝突，也可讓地主取得日後可以轉售的換地選擇。這可算是個雙贏方案，況且香港實行土地批租制度，政府掌管地政大權，理論上可藉控制新推土地的市場流量，以贖回換地權益。在九七年之前，政府賣地一直以甲種／乙種換地權益書競投形式為主，公開拍賣則少得不成比例。香港回歸以後，甲種／乙種換地權益書大都為四大地產發展商所購得，尤如取得土地拍賣投標優勢。

見利忘本的政策誘因

新界新市鎮發展的另一結果，在於破壞原居民後人的傳統生活方式。1972年年底，政府推行小型屋宇政策，一方面確保原居民的需要及傳統受到尊重，另一方面讓他們在身不由己的轉變中獲得補償。不過小型屋宇政策的缺點，在於對原居民的補償變成無止境的優待制度不單未能善用土地資源，且被濫用情況極為普遍。既然現時一般新界村民已甚少仍作農耕，那麼較為合理的安排反而是更具效益的高樓大廈。

此外，利用政府的批地權益賺快錢的原居民日益增加，獲批轉讓權益的比例甚高，以致背離方便原居民在原居農村安居的原意。小型屋宇政策以及甲種／乙種換地權益書，可說是政府以「非強制性補償方式」收回土地作房屋發展用途的重大創新安排，時至今日，非原居民則視之為過於慷慨的補償方式。

面面俱圓的先天局限

由此可見，英國殖民管治方式獨特之處，在於處事圓通，力求各方均能接受的方案，以避免不必要的衝突。因此，英國殖民政府也就能夠容忍而且尊重新界原居民的權利和傳統。一旦無法避免矛盾，亦能貫徹按律化解紛爭；例如以下一宗法庭訴訟，對於新界農地是否必須按照在土地註冊處的登記，只限作農業用途的裁決，正好說明此精神。

1983年Attorney General v Melhado Investment Ltd 案件中，政府指控原本限作農業用途的地段，卻被用作貯存鋼樑。上訴法庭指出「列於官契中的土地用途僅屬說明性質。官契作用在於識別契約相關的土地……若竟將契約條文解作限令承租人75年內只能將有關土地用作破爛公廁，實屬荒誕無稽。」上述法庭判決指出根據集體政府租契而描述為農業用土地，並不限作農業用途，而可用於任何毋需建築物的用途。隨着香港日漸發展成全球最繁忙的貨櫃港，新界貨櫃堆積、污染環境兼阻塞交通的情況也漸形惡化。值得注意的是，有別於英國殖民政策，歷史上葡萄牙、西班牙、法國等在其包括殖民地在內的帝國裏，都以中央集權的官僚體制為本，力求創立在文化上（基於宗教、語言、教育制度及國民身分）全面統一的系統。英國在印度的殖民模式就沒有要使之歸化的意念；只要能從中獲利，英帝國利益不受威脅，便容許殖民地保留原來習俗及文化，原住民也不會成為英國子民。

本文首段中提及英屬錫蘭總督克利福德爵士的心中疑問，答案其實顯淺不過。假使殖民政策目的不在使之歸化，而在包涵多元文化，那麼派遣五百名官員已足以管治三億人。有限度的目標，自然只需有限度的資源。《大英帝國與英國殖民管治特色》作者蒂德里克教授認為英國統治不足之處是不全情投入制訂長遠發展宏圖，未有掌握時機在殖民地成就偉業。但有時抱負愈大，成就反而愈少。