從新居屋分布 看港土地供應

文章原載《經濟日報》2022年3月9日
撰文：團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、助理研究員 區浩馳

相隔一年沒有新供應，政府剛剛開放新一期居屋申請，涉及7個項目，預計供應約8,900個單位，定價僅為市價的一半。一直以來，不少收入超出公屋申請資格、又無力負擔私人住宅價格的夾心階層市民，均把置業希望投放在居屋供應上，而參考過去6次發售新居屋，均出現10倍以上超額認購，在房屋嚴重供不應求的大環境中，近年的資助房屋供應都顯得杯水車薪。

雖然預計大部分申請者都將在「大抽獎」中空手而回，但縱觀7個新項目，我們可以從中歸納出目前香港4類主要建屋土地來源，分別是「核心市區土地」、「新市鎮土地」、「市區新發展區土地」、以及「新界新發展區土地」，並通過分析這4類土地在新居屋項目中的發展過程與分布，預示特區政府和市民未來較務實可期的資助房屋供應方向。

核心市區覓地建屋 費時失事

第一類供應：稀少難得的「核心市區土地」

北角渣華道項目驥華苑和土瓜灣高山道項目冠山苑，都位於地價高昂的港九核心市區，其中驥華苑更是自2014年復建居屋以來首個港島項目（撇除屬於綠置居的柴灣蝶翠苑）。兩個項目分別提供248伙和495伙，合共僅佔今次全部供應的8%，反映核心市區土地供應相當稀少。

除了供應量少，發展過程亦甚為艱辛。兩個項目的前身都屬於「政府、機構或社區」用途，驥華苑前身為使用率高的電照街遊樂場，而冠山苑前身則是一個暫用作沙中綫工程地盤的公園。要動用高密度社區難得的休憩空間，就無可避免地會在土地改劃過程中遭受大量質疑，反對主要圍繞區內休憩空間不足、交通超出負荷、「屏風」效應等，需要在建築設計和施工方案上因應進行調整。

結果從2014年首次提出，到2024年預計項目落成，發展期前後長達10年，可見在核心市區覓地建屋可謂費時失事，估計未來難有更多類似供應。

新市鎮已不「新」 短期難供地

第二類供應：成熟飽和的「新市鎮土地」

沙田安睦街項目愉德苑和將軍澳昭信路項目昭明苑，都位於90年代以前落成的新市鎮，分別提供543伙和594伙，合共約佔今次全部供應的13%，佔比為4類土地中的次低。

事實上，自復建居屋以來，近半單位供應都來自新市鎮土地，在過去一段長時間，新市鎮在本港房屋供應上可說是獨挑大樑。
然而，所謂新市鎮其實早已不「新」，大部分土地都已開發或另有用途，要興建新住宅就必須如核心市區般進行土地改劃，例如愉德苑的前身為「休憩用地」，而昭明苑的前身則是「綠化地帶」和「政府，機構或社區用地」，兩個項目都受到不少反對，主要涉及社區設施和交通超出負荷、附近社區景觀受阻等。

今時今日的新市鎮，已經和核心市區相差無幾，因此未來的資助房屋供應能力亦相當有限，在規劃程序的約束下，難在短時期內供應具規模的建屋土地。

市區新發展區 土地已見底

第三類供應：已經見底的「市區新發展區土地」

啟德2B區2號地盤項目啟欣苑和安達臣RS-1號地盤項目安秀苑，分別屬於「啟德發展計劃」和「安達臣道石礦場發展計劃」的一部分，兩項發展計劃都位於九龍核心市區的範圍之內，都是拆遷老舊大型基建設施後騰空出來的大片相連土地，可說是市區中的新發展區。兩個項目分別提供約1,840和1,906伙，合共佔今次全部供應高達42%，在4類土地中佔比最高。

然而，兩個市區新發展區原先規劃作住宅發展的土地，實際上已全數推出，其規劃方案也因政府住宅土儲「乾塘」而被一改再改，先後將10幅私人住宅用地（3幅位於啟德、7幅位於安達臣）改為發展公營房屋，政府又在2021年宣布，將5幅啟德商業用地改劃為住宅用地，被認為已經使出「殺手鐧」，相信市區新發展區的資助房屋供應，將在未來5至10年內以「擠牙膏」方式完成推售，之後便無以為繼。

新界新發展區 持續可期

第四類供應：持續可期的「新界新發展區土地」

在新居屋當中，只有快將落成的東涌裕雅苑來自這類土地供應。值得留意的是，裕雅苑項目供應約3,300伙，佔今次全部供應高達37%，以單個項目計算佔比最高，說明「土地面積大、能作整合發展」是這類土地供應的特色。

事實上，2018年推售的東涌裕泰苑，單位數目就達到1,226伙，而2020年推售的皇后山山麗苑，單位數目更高達3,222伙，且兩個項目附近都尚有大量未開發土地可供繼續發展。毫無疑問，新界新發展區大量土地尚待開發，相信將在未來5至10年逐漸取代新市鎮和市區新發展區，成為資助房屋供應的主要來源。

其實，除了東涌新市鎮擴展、洪水橋、古洞北／粉嶺北等正在推展的新界新發展區外，我們也曾發表相關研究報告，力爭在大嶼山東部水域填海造島，以及推動新界實現大規劃城鎮化，而這些建議亦分別被政府以「明日大嶼願景」和「北部都會區」的形式採納。相信要在未來持續且大規模地增加資助房屋供應，將離不開填海及大規模開發新界。