多管齊下 完善收地工具箱

文章原載《經濟日報》2021年8月11日
撰文：團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、研究員 許雅婷

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社會不時有意見認為，政府只要用《收回土地條例》這把「尚方寶劍」，就能一招走遍天下，任何問題均迎刃而解。不過，每當推行新發展區或大型發展項目時，就算由政府收地，亦會遇到有關土地的持份者反對。持份者有兩類，即佔用人和業權人，他們基於不同原因，而對發展建議有所牴觸。如果政府可選擇的工具不多，只依賴官方收地一招來回應，那麼理順持份者的過程，難免會曠日持久。

佔用人的重置和賠償安排，通常是收地的主要障礙。導致佔用人不滿的原因，或許是他們不獲法定賠償，當然亦可能因要改變生活方式而反對收地。佔用人大致分為3類：棕地營運者、寮屋住戶和農戶，要緩解他們對發展計劃的不滿，政府需要為每個類別的人士提供針對性的重置及賠償方案。

針對性方案 減收地不滿

雖然坊間不時有聲音建議取締棕地，但本港的棕地並非閒置用地，而是包括物流業、建造業、回收業在內許多行業的營運空間，因此重置棕地需要全面政策配合。其實目前已規劃的發展項目已經涵蓋800公頃棕地，受影響的僱員更可能高達26,000人，然而在現行政策下，棕地營運者無法獲得一換一的調遷安排。團結香港基金早前有關物流業的報告建議，政府應該建設物流樞紐，為不同工業提供適合的發展空間，同時設立專門法定機構，制定整全的產業政策。

讓寮屋住戶選擇 租購新公營屋

現時大型發展計劃預料會影響至少3,700個寮屋住戶，他們在目前政策下可獲最高120萬港元現金賠償。不過，寮屋住戶本來享有寬敞的居住空間，或許會抗拒重置安排。有見及此，政府可以改善賠償方案，例如由房屋政策入手，讓寮屋住戶自由選擇，以可負擔價錢租住、購買或先租後買新落成的公營房屋單位；凍結人口登記亦應該在更早階段進行，務求讓重置工作得以盡快完成。

目前至少100公頃的農地會受新界各項發展計劃影響，農戶可以通過兩個途徑重置業務：一是透過農地復耕計劃與合適的可耕地業權人配對，不過輪候需時至少5年；二是申請進駐農業園，然而農業園發展慢、規模小，第一階段只有11公頃農地。其實農地問題與棕地問題類似，背後牽涉整個農業產業政策，政府需要更新農業政策，為行業建立更清晰的願景和發展方向，才可讓農業園發揮功能，藉以成為推動農業科技研究的據點，協助本港農業升級轉型。

新界有約6,400公頃由私人擁有的農地和棕地，雖然部分土地由主要發展商持有，不過大多數其實由祖堂地和個別小型業權人擁有。這類私人地多為業權分散，地形邊界「岩巉」，而小型業權人亦缺乏足夠資源自行開發土地。鑑於公私營合作渠道不多，難免見到私人地長期閒置，直至政府收地，其後再賣出部分用地作私人發展。除了單靠傳統新市鎮模式，政府不妨考慮修訂特惠補償機制，以減少業權人對收地的牴觸，同時研究各種可行的機制，包括土地債券、土地重整等，釋放目前未有官方計劃的土地可循私人途徑發展。

土地債券與重整 釋放私人地

在土地債券（地債）的機制下，政府向業權人發行地債，作為現金補償以外的另一選擇，以整合發展政府及私人土地作熟地。當發展完成後，業權人可用現金和地債購買熟地。地債類似以往曾採納的換地權益書，但在執行細節上應予以進一步改善，例如增設兌換年限。地債反映業權人對於土地的期望值，亦避免剝奪業權人自行發展土地的權利，相信可以減緩他們對於收地的抗拒。同時，業權人也可以自願交還閒置土地供政府作全面規劃，或用於土地儲備等其他用途。

若要整合零碎地塊作完善發展，政府可以採取土地重整，鼓勵多方協作。業權人將地塊交予政府作全面規劃和發展，當中可能會改變原有用地的邊界、面積、位置，來實現規劃的布局。政府可以獲得土地以興建公屋、社區設施和道路，而土地業權人則取回面積雖然較小、但基建配套完善而價值更高的土地。土地重整在日本、南韓、西班牙以及不同國家行之有效，其中日本更透過土地重整創造了約3,700平方公里的市區面積，相當於3個香港有多。

任何發展項目若得不到持份者的配合，則進度無可避免會遭受阻礙。政府除了要多管齊下開闢土地，也需以多元方式理順有關持份者的需求。其他國家或香港過往成功實行的案例值得參考，讓持份者的需要得到滿足之餘，政府亦具有一系列整理業權的工具，以加快發展步伐。