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    土地

    參考海外經驗 締造保育發展共贏

    2020-12-23

    文章原載《香港經濟日報》2020年12月22日
    撰文:團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、團結香港基金助理研究員
     

    參考海外經驗 締造保育發展共贏



    今年《施政報告》在土地房屋方面帶來不少驚喜,特別是政府認識到運輸基建對於土地發展的重要性,表示未來會加快落實北環綫項目,務求釋放新界西北及北部的發展潛力。《報告》稱,現時政府已在沿綫物色到約90公頃的房屋用地,作進一步研究。可是,新田、牛潭尾及凹頭一帶不乏魚塘或濕地,是多種生物重要的棲息之所,有團體擔心房屋發展會威脅到生態系統,難道保育與發展就注定永遠都是水火不容?

    港現行政策 無力保育生態私地

    現時,政府通過不同法例,如《郊野公園條例》、《城市規劃條例》等劃定保育地區,香港約有近一半的土地已被指定作不同形式的自然保育用途,具高生態價值的政府土地會由政府指派漁農自然護理署或委託其他團體,進行保育及管理工作。

    另一邊廂,現行政策幾乎無力保育具生態價值的私人土地。雖然法例可以規管生態敏感地區上的發展,但無法確保業權人會妥善管理土地,以及保留其生態價值。以濕地為例,香港的濕地大部分是由魚塘構成的人工濕地,需要適當修剪叢草和持續控制魚塘的鹹淡水比例,否則濕地會漸漸乾涸,失去原有的生態價值。可是隨着本港漁農業式微,魚塘丟空荒廢的情況司空見慣。保育濕地的生態環境需要投入資源和時間,配合持續監察和積極管理,才能有效保育生物多樣性。單純依靠原封不動式的保存,生態價值亦會不進則退。

    針對私人土地的保育難題,政府在2004年推行新自然保育政策,嘗試推廣公私營界別合作,容許申請人在生態較不敏感的地方進行發展,並與環保團體共同管理其餘部分,不過至今未有項目成功獲批。另一方面,政府亦設立自然保育管理協議計劃,讓環保團體向政府申請環境及自然保育基金(ECF)的撥款,再與業權人簽訂協議,獲資助的環保團體向業權人提供財政誘因,以換取有關土地的管理權,以進行保育工作。不過有環保團體曾表示,ECF的資助期短,通常只有兩三年,加上資金有限,所以大幅限制了保育成效。

    公私營合作 發展與保育並行

    平衡私人土地發展與生態價值的難題並非香港獨有,其他地方就嘗試不同的公私營合作方式來保育私人土地,例如英國有自然保育信託基金的制度,信託基金具獨立的法定團體地位,可以主動與業權人協商,兼持有及管理土地。如此一來,信託基金可以進行長遠的保護,更妥善地進行保育工作。

    這類信託基金可以招募會員,並透過徵收會費、接受捐款與遺贈、從事各項商業活動等不同方式獲得資金,用以支付保育管理的費用。

    倫敦濕地中心(London Wetland Centre)就是一個公私營合作的成功例子。自然保育信託基金水鳥及濕地信託(Wildfowl and Wetlands Trust)在90年代打算於荒廢的集水庫興建濕地中心,由於資金不足,便將其中10公頃的用地賣給發展商作住宅,其餘30公頃則由基金繼續管理。發展商將賣樓所得的部分(約1,100萬英鎊)投放至信託基金,令濕地中心的計劃得以順利展開,倫敦濕地中心在2002年更被評為具特殊科學價值地點。

    另一個成功例子就是英國國民信託(National Trust,前稱National Trust for Places of Historic Interest or Natural Beauty,國家名勝古迹信託)。英國國民信託是歐洲最大的保育團體,管理的土地面積合共逾24萬公頃,包括不同的自然保育區、古迹、歷史悠久的宅邸、花園等。信託的營運資金來自會費、旗下管理物業的入場費與餐飲活動、遺贈、投資收入等,2018至19年財政年度所錄得的資產高達13億英鎊,證明了信託基金的財政可行性。

    當香港停留在爭論保育與發展孰輕孰重,海外國家已經積極嘗試不同方案,創造保育與發展兼容的共贏空間。香港土地匱乏,政府既要覓地建屋,同時又不能忽視生態對社會的重要性,其他地方保育與發展並行不悖的成功個案,值得香港借鑑參考,令城市有空間發展之餘,亦可以保護珍貴的自然資源。