發表土地房屋政策研究報告

拆牆鬆綁　精簡程序　速解「十二萬伙急」短缺

【2022年1月24日，香港】  團結香港基金（基金會）發表新一份題為《拆牆鬆綁　精簡程序　速解「十二萬伙急」短缺》的土地房屋政策研究報告，督促特區政府必須把握時機拆解土地房屋供應障礙，解決發展審批流程繁瑣、公務員效率低下和缺乏社會共識三大痛點。報告針對性地提出「提速」、「提效」、「提量」三大策略，涵蓋23項詳細建議，目標是在短期内填補加快房屋供應，縮短公屋輪候時間。

解「十二萬伙急」降公屋輪候時間

基金會在去年四月發表的報告曾預測，2021至2025年合共只有約18萬個公私營房屋單位落成，不足以彌補過去供應缺口和滿足未來發展需求。自2013年《長遠房屋策略》首次提出以來，每年的落成量皆未能達標，已拖欠12萬個公私營房屋單位。要填補供應缺口，總共需要30萬個單位，即年均6萬伙。

面對臨渴挖井的挑戰，相對於開掘新井，從頭發展沒有配套的「生地」，更可行的辦法是把正在掘的井「掘快一點、掘深一點」。具體來說，報告估計在2026至2030年間，將有約23萬個公私營房屋單位落成，我們呼籲政府訂立積極進取的目標，透過拆牆鬆綁、精簡程序，把當中12萬個單位提前到2025年或之前落成。這個積極進取的目標既有其必要性，以解決市民當下水深火熱的住房問題，也有其現實中的可行性；達標與否，「非不能也，實不為也」。假設政府能夠達標，報告估計公屋一般申請者平均輪候時間有機會由目前的5.9年大幅回落至3.7年。

拆牆鬆綁和精簡發展程序，加快造地建屋，已經成為社會的共識，但關鍵是要以目標為本，全方位和全過程的綜合籌謀和落實。本報告綜合了各方專業意見，提出涵蓋審批程序、部門協調、公務員效率、建築工程人手及行業發展等全方位建議。另外，要在短期內加快12萬個單位落成的具體目標，除了上游階段的規劃及公眾諮詢外，中下游階段的土地收回及清理、工程研究、詳細設計、土地平整及樓宇建築等就至為關鍵，本報告因此提出了涵蓋土地房屋發展上、中、下游階段的全過程針對性建議。

「提速」——拆牆鬆綁，重整工作流程

目前的土地房屋發展程序面對著重複諮詢、重複監管、審批標準不清晰等各種問題，導致房屋發展期冗長。特區政府必須大刀闊斧精簡發展程序，減少不必要或重複的公眾諮詢和監管，加強跨部門協調。對此，本報告分別就「大型發展項目」、「私人住宅項目」和「公營房屋項目」的發展流程提出了不同的建議。

（一）大型發展項目

大型發展項目如填海及新發展區，由前期規劃直到首批「熟地」供應落成，一般需時14年或以上。

在前期規劃階段，政府應整合不同條例的持份者諮詢，並縮減環境影響評估的調查及報告製作時間（建議1）。在土地收回及清理階段，政府應推出合適的機制以善用私人市場的力量加快整理業權（建議3），並根據棕地營運者、農戶及寮屋戶等不同佔用人的特定需求，作出相應安排，以加快土地清理。

另外，政府一般會把新發展區分成不同期數發展，而較後期數的詳細設計、收地及土地平整工作往往需要留待前一期發展完成才逐步開始。對此，我們建議政府應該同步展開各期數的詳細設計、收地及土地平整工作（建議4）。我們亦建議政府於第一期工程期間，亦為餘下期數的私人土地啟動換地程序，使有條件的私人土地可以提早發展（建議5）。

另外，特別針對填海項目，我們建議政府改變以往先制訂上蓋發展的「分區計劃大綱圖」才開展填海工程的做法，同步進行填海工程及上蓋發展的城市規劃程序（建議2），以加快發展。

（二）私人住宅項目

除了政府推動的大型發展項目，其他私人住宅項目主要來自農地改劃、「綜合發展區」，以及舊樓重建，發展往往需時十年以上。

在規劃階段，我們建議精簡城市規劃程序（建議7），例如縮短「制訂圖則程序」的法定時間，或容許發展項目在取得S12A規劃許可後就能啟動後續步驟，毋需留待「分區計劃大綱圖」完成修訂等。

在土地行政階段，我們建議簡化地契（建議9），若特定要求已有相關條例規管，則毋需包含在地契內。為加快土地契約修訂程序（建議10），政府應訂立修改地契申請的審批時限，並研究延伸「標準金額」補地價制度至所有新界農地。

其中，針對「綜合發展區」，我們建議按面積和業權分布分拆「綜合發展區」用地，並量化「總綱發展藍圖」的審批指標（建議6）。另外，針對舊樓重建，政府應推出措施加快私人及市建局的重建步伐（建議８），包括減低強拍門檻、研究地積比率轉移、採取更具彈性的收購賠償等。

最後，由於私人住宅發展涉及多個政策局及部門，我們亦建議政府加強項目促進辦事處的職能（建議11），協調並理順不同部門的要求，以加快審批過程。

（三）公營房屋項目

在大型發展項目以外，政府主要通過改劃土地及重建舊邨來發展公營房屋，從前期規劃直至單位落成，往往需要十年以上。

就房屋供應發展，政府除了在規劃程序時諮詢公眾意見，在其後的詳細設計階段亦會再諮詢區議會。然而，區議會往往對項目有各種各樣的不同要求，使項目的設計多番修改，甚至停滯不前。對此，我們建議有關部門應作專業判斷，適當採納意見及平衡各方利益，使項目儘快上馬（建議12）。

我們亦建議政府參考過往「私人機構參建居屋計劃」的做法，引入承建商一併負責公營房屋的設計和建造，善用市場力量提高發展效率（建議13）。

另外，政府應提高公營房屋項目的透明度，成立一個「一站式」的公開平台，披露每個公營房屋項目的進度，包括有關的土地發展程序、建築圖則提交、建造工程動工與竣工等，令各部門在落實時間表上更有承擔。（建議14）。

「提效」——激活公務員工作績效

除了在發展程序上拆牆鬆綁，政府亦必須加強高層督導和問責機制，並要求各部門制訂量化績效指標，引入相應評核和賞罰制度，以提升公務員的工作效率。

目前的大型土地開發工作分散由不同政府部門處理，發展過程往往各自為政。因此，我們建議當局成立專責區域發展的部門（建議15），並在這之下為每一個新發展區和大型土地開發計劃設立專項辦公室。我們亦建議為規劃署、地政總署、土木工程拓展署、屋宇署、房屋署等土地房屋發展主要相關部門，建立量化績效指標（建議16），以提升效率。

此外，政府應該積極研究推行績效為本的公務員評核制度（建議17），以激勵公務員工作表現。以新加坡和南韓政府為例，採用了「相對排名」、「評級限額」和「預期潛能評分」等不同方式識別公務員團隊中的精英，並按工作績效發放「表現花紅」。

「提量」——認清現實需求 多管齊下增加供應

縱使房屋短缺迫在眉睫，社會各界仍僵持於各自理想中的發展模式，原地踏步。政府必須帶領社會認清現實需求，達成共識，多管齊下增加土地及房屋供應。
目前新界的最高容許發展密度限制明顯低於港島、九龍市區。因此，我們認為政府必須摒棄「中環視角」，重新研究特別是港深邊境地區的地積比率，適當地提高發展密度（建議18）。我們亦建議政府積極建立土地儲備以應付長遠需求，並參考新加坡引入「白色地段」規劃工具，增加土地用途的彈性（建議21）。

根據規劃署資料，香港有67%的土地屬於郊野公園及「綠化地帶」等綠地，比例遠高於倫敦的38%和新加坡的8%。因此，我們建議政府儘快科學地審視所有綠地的生態價值，並檢討綠地的合理比例（建議19）。此外，目前約1,000公頃的「濕地緩衝區」中，不少已失去原來的生態功能。因此，我們建議政府儘快檢討「濕地緩衝區」的規劃準則（建議20），平衡區内的保育與發展需要。

最後，預計未來的建造工程量將大幅增加，香港未必能在短時間内培訓足夠人才。因此，我們建議政府適度放寬輸入外地專業工人，並普及「組裝合成」建築法等新技術的應用，長遠提升整體工程容量（建議22）。我們亦建議政府適度控制監管規模，儘量推動「專業自查」，並研究鼓勵市場良性競爭的招標模式，從多方面促進業界健康發展（建議23）。

團結香港基金高級副總裁兼公共政策研究院院長黃元山博士表示：「基金會就土地房屋供應的各個環節發表了全方位的拆牆鬆綁建議，政府應以目標為本的態度，主動研究哪些建議對短期加快房屋供應最有幫助，並全速實施，解市民『十二萬伙急』，縮短公屋輪候時間。」

團結香港基金土地及房屋研究主管葉文祺指出，「除了要在短期內填補過去供應缺口之外，政府也必須持之以恆，繼續推動北部都會區及明日大嶼願景等長遠土地開發計劃，避免項目陷入『研究復研究、諮詢復諮詢』的無限輪迴。」

《拆牆鬆綁　精簡程序　速解「十二萬伙急」短缺》土地房屋政策研究報告：
中文版：https://bit.ly/32mJhRQ  
英文版：https://bit.ly/3rVzvyX  

重溫發布會：https://youtu.be/N66jd2xpP04?t=268 

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