公營房屋、房屋階梯與公眾利益

文章原載《信報》2018年5月30日
撰文: 王于漸 香港大學經濟學講座教授及黄乾亨黄英豪政治經濟學教授

 

增建私人住宅無助於解決房屋燃眉之急，這已是不爭事實，原因有二：第一，目前土地缺乏，加快建屋並不可能；必須立刻大刀闊斧開發土地，以增加未來房屋供應。

第二，樓價高昂，絕大多數人無法負擔私人住宅。增建三、四萬個私樓單位，亦難令房屋變得較易負擔。不少人認為，除非政府大幅增建公營房屋，否則本地房屋供應短缺問題難望改善。

香港房屋面對的困境

事實上，本港大部分市民均沒有能力負擔私人住宅居所（下稱「私樓」），而並非只限於劏房或新界偏遠地區公屋的租戶。

現時全港八成住戶的月入低於申請公屋或資助出售房屋資格的上限，也就是說他們根本無法負擔私人房屋。

此外，不少入息在最高20%之列（即不符合申請任何公營房屋資格）的年輕中產家庭，須為子女提供優質教育、為父母支付高昂醫療及安老服務費用，對於自置居所已是無能為力，更自覺生活已到「瀕窮」地步。

這類家庭期望政府能減輕置業負擔；林鄭月娥女士早前在競選特首政綱中提出「港人首置上車盤」，對他們來說固然具一定吸引力。

香港置業條件不足者為數眾多、背景各異，但面對私樓樓價居高不下，需求形態受壓縮，蛻變成只知道要需求更多公屋和相對廉價的資助出售房屋。

民粹主義者為何大聲疾呼，要求政府增建（甚至只建）公營房屋，不難理解；但香港房屋策略應否循此方向發展？

我深信大多數人仍盼望擁有私人住宅，因為除了作為舒適居所，亦是上佳投資或儲值的工具。除人力資源以外，一般人的首要資產就是房屋財富；可惜擁有私人住宅的港人比例只得三分之一，社會人心又豈能愜意？當前對公營房屋需求熱切，只是市民在絕望中無奈的選擇而已。

 

樓價飆升破壞「階梯」

政府一向以「房屋階梯」為房屋願景，認為經濟條件較差家庭可租住極易負擔的公屋，以此作為初階；隨着經濟上揚，住戶收入和儲蓄增加，便可拾級而上，改為購買資助出售單位，繼而達致階梯頂層——擁有私人住宅；是為奉行資本主義的香港社會中的一種社會及經濟成就。

「房屋階梯」此一論述，意味着當經濟日趨繁榮，多數市民會成為業主，公營房屋（至少其在經濟中所佔比例）逐漸萎縮。

1997年，董建華曾以全港七成市民置業為目標，預期擴大私樓市場，減少公營房屋，政府再次致力發展私樓市場、協助市民置業，從而實現「房屋階梯」論述背後的願景。

不過，樓價飆升有如脫韁之馬，破壞了「房屋階梯」，亦堵截了市民成為私樓業主的途徑。他們是否要就此放棄置業夢想？公營房屋主導房屋發展之勢可有化解之道？「房屋階梯」能否恢復？市民又能否重燃置業希望？

數十年來，本地房屋供應一直是公營房屋、私樓各佔一半，但在梁振英政府時期，則變為六與四之比，根本未曾正式展開討論，政策已漸向公營房屋傾斜。顯示政府對奉行「房屋階梯」的論述以及促進市民購置私樓的承擔已受破壞。

同樣，當前全港八成家庭符合申請公營房屋資格，足證「房屋階梯」和私樓置業夢想岌岌可危。房屋政策引申為政府須為五分之四人口提供公營房屋單位，縱使並無明訂規條，仍不免反映實況可悲。

至於發展商及地主囤地的問題，民粹派倡議政府收地，而非公私營合作，如此取向亦不難理解。政府收地可以取得興建公營房屋所需一切用地，公私營合作則只能收回發展商及地主所擁有的部分地段；前者將加快房屋供應公營化。

自置物業助社會穩定

我於20年前發表的《公屋私有化評論》一書，已為發展私人房屋提供哲學論據：

「世上大多數政府已認識到，人民自置物業對政治和社會穩定性的裨益。」

「世世代代的政治哲學家都認識到自由社會的道德基礎及其產權結構之間存在着某種微妙而密切的關係。如絕大多數人住在公營房屋裏，這個社會不可能真正享有自由。」

「香港日漸步向民主開放，在此時反顧社會的業權結構很有必要。」

「一個臣服政府的社會，必然會投票索取更多的權利；相比之下，自由人組成的社會則會支持為私有產權和個人自由提供更大的保障。只有在後一種情況下，我們才能盡享民主制度的好處。」

我認為政府的「房屋階梯」論述，確是針對私有產權的哲學論題的切實可行方案。事實上，政府應為經濟條件不足者提供援助，讓他們有實質機會登上房屋階梯的概念，正正表明當局協助市民置業成為私樓業主的房屋願景。

政府所提供的援助，並不能保證人人能夠藉此置業。要登上房屋階梯，當然須勤奮工作、努力積蓄才行；然而政府伸出援手，至少能令多些市民有望拾級而上。社會責任和個人努力無疑是香港向來珍視的價值所在。

 

重新審視房屋負擔能力

現時香港正陷入困境，政府提供的援助，再無法滿足市民的願望和訴求。「房屋階梯」各級之間距離日遠，除非經濟條件特別充裕，否則對廣大市民而言，已變得高不可攀。

過去30年，樓價和按揭首期升勢不斷，私樓單位日難負擔。不單是高樓價問題，按揭首期偏高也是一大難題。

首期過高等於不能靠將來入息獲得貸款，就像利率無限大，根本無力借貸。此乃經濟學家所謂「資本市場不完善性」。

若有幸得父母蔭庇，獲得近乎無風險（risk-free）貸款利率之貸款支付購買私樓的首期付款，則即使高昂樓價也能負擔，登上「房屋階梯」，克服「資本市場不完善性」。

困局當前，政府有兩條出路。第一，增建可負擔公營房屋，租金及售價都定於低水平，但禁止此等單位在市場流通，或設嚴格規限，抑制流通量。公營房屋單位不流通，迫使居民坐困「悲情城市」。

第二，以低首期及如父蔭般的友情利率優惠出售公營房屋。此舉可縮窄梯級距離，有助經濟條件欠佳者登上公營房屋「房屋階梯」，有望進而成為私樓的業主。

這一方案能為此一為數眾多的階層修復「房屋階梯」，亦重塑政府的房屋願景，讓香港自由社會上，人人得以重燃在私樓市場置業的希望。

事實上，在公營房屋界別引入市場機制，可給予政府機會打破社會面臨的困境。

很多人以為我對房屋委員會或公營房屋計劃存有偏見，其實絕無其事。

事實上，公屋可作為「房屋階梯」的初階，為經濟條件欠佳階層提供路徑以達致最終購置私樓的頂層目標，過往的確可行，但今天不應把公營房屋視為階梯的頂層目標。

房委會為數以百萬計市民提供居所，有助市民改善生活，實在功不可沒，今後將肩負更重大任務：恢復公營房屋作為市民購置私樓踏腳石的功能。

社會住屋若由單位不得流通的公營房屋所主導，成為壓倒性的房屋體制，對經濟繁榮、社會凝聚力、政治包容性都會造成損害。

 

公屋引入市場機制論據

經濟學理論指出，沒有市場（不能交易）的商品或資產，價值都會大減。阿當史密斯給我們的最重要訊息，就是分工受市場程度所限。假使公營房屋單位流通量不受限制，預計本港GDP將增加至少1%，可賺回4萬億的財富。目前，公屋個人租客的勞動參與率，比私樓個人租客低2%，失業率則高2%。

觀乎離婚率和單親比率，公屋租戶分別為18.4%及19.5%，明顯高於全港住戶的13.5%和10.5%。

至於投票形態，較近期落成之公屋有較多租戶傾向支持左翼和右翼民粹派候選人。

對房屋公營化政策投信任票，等於響應削弱經濟繁榮、助長社會分歧和政治分化，又不能縮窄「有產階級」與「無產一族」之間鴻溝，其他的也就不用提了！