土地開發過程冗長 加快效率待檢討

文章原載《信報》2018年8月6日
撰文：梁焯輝 規劃署前署長

目前土地供應專責小組的公眾諮詢工作，主要集中在收集及衡量社會各界對不同土地供應選項的取捨及意見。同樣重要的是，如何縮短實施選項的時間。許多人都對香港漫長的土地開發過程感到無奈，而這個過程確實非常複雜和冗長，它可能涉及不同條例，諸如《城市規劃條例》、《環境影響評估條例》及《前濱及海床（填海工程）條例》；政府多個部門如規劃署、地政總署、屋宇署、土木工程拓展署、環境保護署及其他工務部門在這個過程中都擔任重要的角色。

新界東北：由規劃至安居

由於不少港人不明白有關過程，我因而嘗試以新界東北新發展區為例，解說漫長的發展過程，希望供各界參考，探索出更佳的可行方案，加快土地供應。

新界東北的規劃及發展研究於1998年啟動，把古洞北、粉嶺北及坪輋/打鼓嶺確定為合適的新發展區，以配合未來的房屋及其他用途的土地供應。然而，新發展區的建議因房地產市場低迷導致於2003年擱置。

2007年完成的香港策略規劃《香港2030：規劃遠景與策略》，重新審視新界策略發展區的需要，並建議落實新發展區。

有關部門隨即於2008年初向立法會提交撥款申請，以便開展初步規劃及工程可行性研究。土木工程拓展署與規劃署於2008年6月聯合委託顧問進行新界東北新發展區規劃及工程研究，並於5年後的2013年完成。

新界東北新發展區是《環評條例》附表3的指定項目，必須遵守該條例下的法定程序。工程項目簡介於2007年11月28日提交給環保署，環境研究概要於2008年1月11日由環保署發出，環境影響評估報告則於2013年10月18日獲附帶條件的批准，整個程序為時6年。此外，在新發展區開展工程前，根據《環評條例》附表2的指定項目，例如道路工程、污水處理設施等，還需環保署發出環境許可證才可動工。

法定規劃過程在規劃和工程研究擬定的建議發展大綱圖完成後啟動。2013年12月20日，古洞北及粉嶺北分區計劃大綱草圖同時公布，供市民查閱兩個月後，分別收到20668和21117份有效申述，以及5596和6007份有效意見。由於收到大量陳述和意見，城規會根據法例，向行政長官申請延長原來在草圖公布後9個月內把草圖提交行政長官會同行政會議審批的時限。

建議開發到落實花16年

該草圖隨後於2015年6月16日由行政長官會同行政會議批准——由草圖刊登憲報後，大概用了一年半時間完成《城規條例》的程序。

在實施工程之前，仍需新一輪的撥款申請和顧問甄選。這包括技術上的可行性評估，然後才進入工務工程計劃、初步設計、相關影響評估和法定程序、徵收土地。

此外，詳細設計和招標文件也將於招標和建設之前啟動。基礎設施項目通常需時6至7年，建設項目則需時4至5年。根據現時估算，預計第一批人口可於2023年遷入新界東北新發展區。由2007年《香港2030》研究確認開發新發展區的需要開始計算，到落實計劃便要用上16年。

總結經驗：簡化程序法例

除了環評和《城規條例》指定的公眾諮詢之外，在規劃和工程研究中進行三輪公眾諮詢活動。

換言之，同一規劃建議，便要多次諮詢公眾意見。雖然在現有條例下，難以避免這種情況，但可能仍有空間把法定程序更好地納入規劃和工程可行性研究過程中，以減少所需時間；也可考慮根據不同條例，同步進行若干程序。

一些共同關注的領域，例如環境、生態、景觀和視覺影響是環評和《城規條例》的相關考慮因素，而兩者均要求申請人提交內容相近的報告，是否有空間簡化這些程序呢？

至於《城規條例》，若分區計劃大綱草圖涉及有爭議的土地用途建議，最大的挑戰是如何處理大量陳述和意見。就新界東北新發展區的兩份草圖而言，城市規劃委員會共安排39次公開會議，聽取有關陳述和意見。

顯然，在個別人士向城市規劃委員會作出口頭陳述的權利與提高處理大量性質相似的陳述和意見的效率之間，有必要取得平衡。

公眾對大型開發項目提出司法覆核的情況並不少見，這將進一步推遲開發的時間表，並增加項目成本。就新界東北新發展區這個個案，2015年7月28日城規會收到一位市民對它兩份草圖作出的決定提出司法覆核申請的通知；然而，在2016年6月10日聆訊後，申請被高等法院原訟法庭拒絕。

鑑於以上所述，土地開發程序應進行一次全面的檢討。可委任一個由法律、規劃、工程及其他相關專業組成的小組，研究及分析有關條例的對接和對整體開發過程的影響，聽取部門、業界、市民對程序運作的意見，制訂措施精簡發展程序，縮減土地開發的時間。