古洞北粉嶺北——命途多舛的房屋供應糧倉

文章原載《明報》2019年2月27日
撰文： 葉文祺 團結香港基金土地及房屋研究主管、牟添 團結香港基金助理研究員

位於新界東北的古洞北及粉嶺北新發展區，乃中長期房屋供應，特別是公營房屋供應的一個重鎮 ，亦是政府多管齊下增加土地供應的重要一環。發展局近日向立法會發展事務委員會提交文件，申請為古洞北及粉嶺北新發展區主體工程、詳細設計和特設現金津貼撥款，涉及金額達469億元。立法會發展事務委員會多數議員表示支持發展局撥款申請，這標誌着是項斷斷續續耗時超過30年的新發展區計劃，終於有實質進展。只可惜距離整個新發展區完成發展，仍是長路漫漫！

橫跨兩個世紀的發展歷程

回顧古洞北及粉嶺北新發展區的發展歷程，可謂命途多舛。政府早在1998年便展開「新界東北規劃及發展研究」。當時發展古洞北及粉嶺北的概念已具雛形，不過相關發展因香港經濟受金融風暴和SARS雙重打擊而擱淺。

2007年港府發布《香港2030：規劃遠景與策略》，當中建議落實新發展區發展以應付長遠住屋需求。2008年中政府展開「新界東北新發展區研究」，終將發展古洞北和粉嶺北重新提上日程。如今，在經歷了近10年研究規劃、公眾諮詢和各方討論後，這項橫跨兩個世紀的新發展區工程，終於進入了開工的倒計時。

不過，工程前路仍漫漫。發展局預計，若工程能於2019年下半年順利展開，新發展區全期基礎工程仍需耗時12年，即至2031年才能全面完工。因新發展區項目本身較複雜，需多方協調，工程耗時久，無可厚非。不過拉長的工程時間表會為未來發展帶來更多不確定性，政府勢必要在項目管理方面下足工夫。

中長期公營房屋供應糧倉

事實上古洞北及粉嶺北新發展區，是香港中長期房屋供應，尤其是公營房屋供應的一個重要糧倉。發展局文件指出，整項發展預計可提供71,800個房屋單位，可為逾18萬居民提供住所。項目發展第一階段可提供2.1萬個單位，其中86%，即約1.8萬個單位為公營房屋單位，已等於《長遠房屋策略》中新訂立的10年期31.5萬個公營房屋單位目標的6%。新發展區預計最早可於2023年接收第一批居民入伙（表1）。

值得留意的是，整項發展的公私營房屋比例約為68：32，明顯高於香港傳統新市鎮公私營房屋單位比例（如沙田、屯門公私營比皆為55：45）和現時香港整體公私營房屋比例。

新發展區側重發展公營房屋不止表現在單位數目上，還表現在土地面積上。眾所周知，政府發展公營房屋的慣常做法是採用高密度發展模式，以較高地積比率興建公營房屋，從而做到地盡其用。但由表2可見，古洞北及粉嶺北新發展區公私營房屋用地比例達47：53，高於傳統新市鎮（屯門為28：72；沙田為39：61）和香港整體水平（21：79）。這意味着，政府並非單純依賴增加發展密度以增加公營房屋單位供應量。

收回私人土地成本比填海更高

社會上有不少意見認為，政府應以收回私人土地的方式增加土地及房屋供應。事實上政府一直以來也有這樣做法，以古洞北及粉嶺北新發展區為例，整項發展預計收回私人土地182公頃，其中包括50公頃棕地。第一階段需收回私人土地68公頃。第一階段因收回土地而受影響的住戶達445戶，而受影響的業務經營者達141個。根據過往經驗，不可低估收地過程中遇到的阻力和挑戰。

要留意的是，收回私人土地發展的成本，亦不會比其他土地供應選項低。若以第一階段土地徵用和其他特惠津貼費用約133.4億元以收回私人土地68公頃為基礎計算，新發展區每平方呎的土地收回成本約為1824元，比中部水域人工島的估計填海成本每平方呎約1360元高三成。以第一階段需收回私人土地68公頃計算，差額達34億元，足以興建4245個公屋單位，接近一個樂富邨的規模。

多管齊下增供應 解決問題的王道

香港面臨的房屋短缺問題是長期且複雜的，尤其是公營房屋短缺問題已火燒眉毛。政府最新公布數字顯示，現時公屋平均輪候時間已達5.5年，再創新高。

古洞北及粉嶺北新發展區可合共提供近5萬個公營房屋單位，是中長期房屋供應中不可或缺的一個部分。但新發展區規劃和開發時間長、土地開發成本高和涉及持份者多且複雜，這為項目規劃和工程推進帶來較多不確定性。

因此，只依賴單一手段來解決香港土地供應不足、房屋短缺問題，是鋌而走險和杯水車薪。政府必須從短中長期多個角度入手，以包括在中部水域填海等的多種方式，多管齊下增加香港土地供應，才是長遠解決香港房屋問題的王道！