理順決策頂層設計 執行機制須配合

文章原載《經濟日報》2022年1月25日
撰文：團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺､研究員  梁躍昊

特首早前在立法會建議檢討政府架構，由現在的「3司13局」改成「3司15局」，當中包括分拆運輸及房屋局，並考慮設立副司長職位。筆者期待提升高層領導，能夠加強跨部門協調工作，特別是未來香港將會有多項大型發展項目，包括「北部都會區」、「明日大嶼願景」等，牽涉眾多範疇，需要跨部門協作。

然而，除了理順決策層面的頂層設計之外，良好的執行機制也是高效推進項目的要素，兩者缺一不可。參考以往香港及海外的例子，當中不乏設立專責的法定機構，推進大型發展項目。以下筆者將提出3套不同的執行機制並加以分析，希望能夠拋磚引玉，促進社會上的討論。

「一條龍」法定機構 免政出多門

首先是「一條龍」法定機構，新加坡市區重建局（Urban Redevelopment Authority）是這套執行機制的典型例子。除了推進大型發展項目之外，它亦被賦予政策制定以及高層決策的權力，因而擁有更大的職權和靈活性。

位於當地市中心的濱海灣，就是新加坡市區重建局的其中一項代表作，成功將其打造成一個集商業、住宅、娛樂及休憩空間於一身的社區。作為新加坡的國家城市規劃法定機構，它不但為濱海灣以至全國制定土地規劃藍圖，也「一條龍」地負責城市設計、土地出讓、發展管制、建築保育及地方營造。

從濱海灣的成功經驗可以看出，新加坡市區重建局在政策制定及項目執行中維持高度一致，避免不同部門各自為政、「政出多門」的弊病，並確保整個濱海灣發展項目可在發展經濟、生活質素及環境保護中取得平衡。

套用在香港的情況，這樣的執行機制不但能夠令「北部都會區」及「明日大嶼願景」等的規劃更加全面，也可令這類大型發展項目與全港發展更緊密地協調。然而，這將牽涉大規模重組現時分散於不同政府部門的職責範圍，需要社會作更詳細的討論，平衡不同持份者的意見。

「執行型」法定機構 專注推大項目

相比起「一條龍」法定機構，「執行型」法定機構的職權範圍，相對更局限於推進大型發展項目方面，而政策制定及高層決策的權力，則保留在政府手中。

這套機制在90年代發展「玫瑰園計劃」時曾經應用，並成功交付赤鱲角機場。當時由政務司司長擔任主席的機場發展策劃委員會，除了監察項目進展外，亦策劃對政策和資源有重大影響的事項，以及解決各政策局轉介的問題，而當中的實施及協調工作，則由新機場工程統籌署負責，並每周向機場發展策劃委員會提交報告，講述新機場工程的最新狀況；而機場管理局作為「執行型」法定機構，則要按商業原則負責新機場的建設及日常運作。

另一方面，也有人會提出西九管理局作為反例子。西九管理局成立的首10年，都是由政務司司長擔任董事局主席，高層領導的程度甚至比機管局更來得更加直接，理應更有效地推進項目；然而，西九文化區多年來的落實進度，一直為人詬病。

筆者認為，這並不是自相矛盾，而是來源於政策制定及項目執行脫節所致。機管局成立的背後，有明確的政策願景，即交付赤鱲角機場，以支持香港經濟的長遠發展；反觀西九管理局，雖然同樣專責交付文化設施，但背後的文化政策卻由民政事務局負責。兩者之間的脫節，意味硬件和軟件發展並不經常協調，甚至爭奪相同資源，公眾因而難以理解當中的政策願景，再加上西九早年面對的爭議，使西九管理局在推進項目時寸步難行。

跨專業專責部門 統籌「睇數」

最後一套執行機制，是在政府內部設立一個「跨專業」專責部門，即由政府完全負責政策制定、高層決策及推進項目。雖然這並不是一個法定機構，但作為政府內部最相類似的組織，也不妨作為參考。

以往開發新市鎮時，曾經設立拓展署，並為每個新市鎮設置專門辦公室，統一處理各項相關行政程序；反觀現時職權分散，缺乏具體時間表及工作指標，沒有一個負責「睇緊盤數」的統籌部門，過程中難免會出現各自為政、互相推搪的情況。

面對未來多項大型發展項目，應該各自設立專門項目辦公室，設定量化進度目標，並緊盯各執行單位嚴格遵從既定時間表「交數」。

政府雖然在2017年成立「跨專業」的可持續大嶼辦事處，專責推展及管理大嶼山發展的計劃，包括「明日大嶼願景」，然而辦事處只是土木工程拓展署轄下的一個部門，其職權不能與當年直屬於環境運輸及工務局的拓展署相提並論，亦不足以應付跨部門的協調工作。因此，政府應考慮提升可持續大嶼辦事處的規格，以更有效統籌跨部門協調工作。

誠然，以上所提出的3套不同機制各有利弊，但這些例子說明，高層領導亦需執行機制配合，從而在政策制定及項目執行中保持一致。只要政府能夠確立清晰的政策願景及爭取市民支持，相信可以更有效地推進大型發展項目，促進香港未來的社會及經濟發展。