土地共享望商民雙贏 解供應燃眉之急
文章原載《信報》2019年12月27日
撰文：團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、研究員 潘灝儀、助理研究員 牟添
一年將盡，又是年尾回顧的時間。2019年對土地供應來說可說是乏善足陳的一年，不少土地供應計劃不是延誤就是暫時擱置。例如明日大嶼前期研究的撥款仍未能通過立法會；5個近岸填海選址中的馬料水及青衣西南已經告吹；發展部分粉嶺高爾夫球場的詳細研究仍未開展；拓展岩洞及地下空間更加沒有時間表。直到將近年尾的11月，政府才終於公布了醞釀已久的「土地共享先導計劃」（下稱先導計劃）的細節。
根據政府早前提交立法會的討論文件，先導計劃的目的是加速釋放新界私人土地的發展潛力，其中主要有三個元素：
一、引導市場力量興建基建配合，以提高發展密度；
二、新增樓面的七成將撥予政府興建公營房屋；
三、成立專責中央小組，協調顧問小組的審批過程。
近水救近火 規劃省時兩年
筆者三番四次提到無論公營抑或私營房屋供應在數年後都將面臨斷崖式的暴跌，特別是公屋一般申請者的平均輪候時間，預計在3年內將會突破6年大關。鑑於各項大型土地發展計劃如洪水橋、古洞北及粉嶺北等新發展區遠水難救近火，我們需要在中短期盡快製造適宜建屋的熟地，以緩解已火燒眼眉的房屋供應危機。
我們認為政府今次推出的先導計劃，正是利用市場的規劃和建造能力，針對性地解決當下政府短期造地能力較弱的問題。現時的城規程序固然能讓規劃完善，但我們不能忽略的是現時香港急需大量的住宅樓面供應。先導計劃正正能夠在兩者中取得平衡，把私人土地的發展潛能用盡，公營房屋的樓面面積從無變有。
在土地開發的層面上，香港當下最缺的不是錢，是時間。先導計劃的最大好處正正就是能夠加速短期土地供應，給予社會些許喘息的空間。由於政府缺乏土地儲備，近年的短期房屋用地供應主要靠土地用途改劃，而土地改劃通常需時甚久。我們通過整理公開資料發現，就2018年成功改劃的住宅地皮而言，由公布地皮位置至改劃完成已需近5年時間。而根據發展局提供的資料，先導計劃由遞交申請至完成改劃工作，預計需時3至3.5年，即較傳統手法節省半年到兩年時間。在此基礎上，政府假設土地平整工作將再需要1至2.5年時間。綜上所述，先導計劃應能在4至6年內造出可建屋的熟地，在中短期增加房屋、特別是公營房屋的供應。
加速估地價 檢討補價機制
計劃的一個要點，便是政府成立跨部門的中央小組，為申請者提供一站式諮詢及促進服務，協助加速處理個案。值得一提的是，中央小組處理個案申請並非簡單的單向審核，而是與申請人保持雙向溝通，從而確保申請個案能在較短時間內調整並達到計劃要求。我們認為此一做法十分值得套用在其他的改劃申請上，由中央小組作為一站式服務平台，經諮詢相關政策局及部門後作出審核，以加快申請流程。當然，成立額外的中央小組無疑會增加政府的工作量，但是加快公私營房屋供應可帶來社會效益，是值得考慮的選項。
另外，相信政府在接收土地共享先導計劃申請時，有機會收到來自同一地區的多份申請。我們希望在此時中央小組能夠發揮統籌作用，就同地區多個申請個案作出統籌規劃，如建議共用道路基建和社區設施等。此舉可以提高土地的使用效率，發揮土地的最大價值。
不過，先導計劃亦有部分細節值得討論。其中，坊間頗有微詞的一項安排，便是須於法定規劃程序後18個月內簽訂修訂土地契約及/或換地協議的規定。有業內人士指出，過往政府由開始評估地價到批出第一口價，已需12至16個月的時間。這意味着在最壞情況下，申請人將只有兩個月時間考慮是否接受政府出價或提出上訴。
就此，發展局局長回應指出，18個月並非絕對死線，若項目進展良好，可以酌情延長。當然，另一種可行的做法，是尋求方法壓縮前期的評估工作所需時間，從而在維持總時間18個月不變的前提下，給申請人更多的考慮時間。同時，政府可能亦需要參考業界的建議，檢討現時補地價的釐定機制，使其更貼近市場預期。
計劃能夠做到提高局部發展密度的關鍵，在於其能夠引導市場力量規劃土地及基建配套，從而把周圍土地的發展潛力集中到目標土地上。然而這做法實際上是透支同一地區其他土地的發展潛力，而新界地區的整體發展潛力仍受策略性基建不足所限。所以，我們認為長遠而言，政府需要發展大型交通基建，以配合整個新界地區的發展容量提升。
事實上，最近幾年在新界已有不少大型的公營及私營住宅落成，但是整個新界就欠缺大型的交通基建配合，導致無論是道路或鐵路的負荷都已到達臨界點。因此，加快新界地區的大型交通基建配套的研究和建設刻不容緩，如鐵路方面的北環線、屯門南延線、屯荃鐵路，以及公路方面的11號幹線和屯門西繞道等。長遠來看，只有大型基建配套的容量大幅提升，新界土地的房屋發展潛力才能真正釋放。
增土地路漫漫其修遠兮
儘管先導計劃或許仍有些許不盡如人意的地方，但至少標誌着政府邁出了增加短期土地供應的重要一步。
當然，在着重短期覓地的同時，必須再次強調，政府在長期規劃上不得怠慢，特別是要適時開展新界的整體規劃工作，從而讓新界的長遠土地開發工作能夠有的放矢，提升土地潛力，釋放土地價值。
