公營房屋供應大落後 造地過程一波三折

文章原載《信報》2020年4月30日
撰文：團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、研究員 潘灝儀、助理研究員 黃樂妍

公營房屋為重要的社會保障措施，但近年公營房屋嚴重延遲落成、輪候公屋人數亦節節上升，公屋一般申請者的輪候時間攀升至5.4年。同時，未能負擔私樓的夾心階層日益增加，去年就有近31萬申請者希望能脫穎而出成為僅約5000個中籤幸運兒之一。團結香港基金近日發布名為《造地建屋大落後 官僚繁瑣待革新》的研究報告，除了警示過去及未來的公營房屋供應都嚴重不足外，亦以3個實例論證將造熟地的程序急須拆牆鬆綁。我們亦建議政府應增加公營房屋發展進度的透明度，建立一站式平台去披露有關資料。

公營房屋供應無論是在過去及未來都存在嚴重短缺。在過去7年，公營房屋供應量沒有一年能夠達到《長遠房屋策略》的目標，累計短缺合共82600個單位，相當於11.2條彩虹邨【圖1】。未來4年（2020/21至2023/24年度），根據政府預算公營房屋的落成量預計只有年均20400個單位，對比2019年《長策》定下每年供應30100個單位的目標，落差超過三成。又以未來10年計（2020/21至2029/30年度），我們預料公營房屋供應將持續落後於《長策》的目標，會出現額外66000個單位的短缺。由於供應缺乏，因此我們估計公屋的平均輪候時間很快會超過6年大關，比以往政府所講「三年上樓」的承諾足足多一倍時間。
 

因為近年依賴改劃地作為公營房屋主要土地來源，是其中一個使公營房屋延誤不斷的原因。當然，新冠肺炎疫情也會對落成與單位交付造成影響，例如現被徵用作新冠肺炎檢疫及隔離中心的火炭駿洋邨就會延期入伙。改劃進度也正在大幅減慢，政府自2013年起物色216幅土地作改劃，截至2020年1月只有132幅（61%）完成。在2019年間，政府只完成了3幅地的改劃工作，目前仍有64幅用地正在「曬地皮」等待開展。改劃工作通常都以「先易後難」的原則推行，在前期完成改劃的個案應該較易成功，因此未來的土地改劃只會愈來愈難。

3例證造熟地滿途荊棘

土地改劃後也不是一帆風順，仍然要過五關斬六將才可以變成「熟地」。我們仔細研究了3個分別位於馬頭角、粉嶺及油塘的案例，這些案例均顯示即使改劃完成，公營房屋項目仍會受不同後續程序所延誤(包括政府設施清理、收回土地與工程研究等)，以致無法及時動工。

第一個案例是位於馬頭角宋皇臺道與土瓜灣道交界處的用地，前身為漁護署轄下的動物管理中心和機電署的宿舍及停車場【圖2】。用地在2016年4月完成改劃後，計劃興建600個單位。但是因為動物管理中心的重置計劃被推遲至2023年，因此公營房屋的項目未能在改劃後立即開展。正當發展計劃被清空用地的時間表阻礙時，樂善堂於2019年7月申請用短期租約方式，承租用地作興建約100個過渡性房屋之用。該地皮一波三折的發展歷程帶出兩個重點：首先，若當初改劃是將動物管理中心的部分剔除，該用地可能在改劃程序後已能被立即清空並發展；其次在改劃土地的過程當中，政府各個部門在土地清理時間表上似乎缺乏共同的權責目標，亦有欠協調，以致發展項目無法及時開展。

第二個案例是位於北區粉嶺/上水第48區的用地，原本為綠化地帶及工業用地【圖3】。發展這幅用地的一項關鍵程序就是要清理並收回屬私人業權的土地，因為該用地有約六成屬私人擁有的土地。改劃程序已於2017年1月完成，計劃發展4000個單位。改劃完成代表該用地將作公共用途的目的已經清楚確立，因此清理土地及收回土地的工作理應可以展開。然而，該用地迄今仍然毫無有關進展，由於土地清理及收回土地涉及為受影響的住戶和「棕地」作業者進行清拆前的登記、補償及/或安置方案，另亦涉及土地持有人的特惠補償，整個過程可能漫長且障礙重重。在這種情況下，清理土地及收地工作更宜早不宜遲。

第三個案例是油塘碧雲道的兩個地盤，兩幅用地同樣為有植被覆蓋斜坡上的空置政府用地，計劃共建造3208個單位【圖4】。地盤甲和地盤乙分別於2011年或之前及2014年4月被改劃為住宅用途，而往後土木工程拓展署在2015至2016年就用地的配套基礎設施進行可行性研究。在得出該用地的計劃發展為技術上可行的結論後，土木工程拓展署於2017年開展地盤勘測及設計工作。我們感到疑惑的是，既然地盤甲及地盤乙地理上並不相連，地盤甲是否應考慮提早發展？當然，我們亦明白全面規劃的重要性，但現時房屋危機日益加劇，建屋的需求亦不應被忽視。其次，有關造地的程序是否可以考慮同時進行，亦即在改劃期間，政府是否亦已經可以開展相關工程研究？總而言之，我們認為有些程序可以考慮同時進行，以縮短土地變成「熟地」所需的時間。

宜提高項目進度披露水平

以上可見造地的過程或導致公營房屋項目未必如期上馬，癥結在於公營房屋的發展進度披露極為不足，公眾只能自行將零碎且散落在不同網站的訊息結合，才有可能了解一個項目的進展，以致較難做到「監察者」的角色。因此我們希望政府考慮建立一個「一站式」公開平台，向公眾披露各個公營房屋項目的進度，包括有關的土地發展程序、建築圖則提交、建造工程動工期與竣工期等。事實上，私人房屋發展的項目也有相關披露，我們的倡議只是希望公營房屋項目的披露也能達到同樣標準。

要公營房屋供應到位，需要政府各部門去配合。上文亦可見造地工作的確存在可以減省時間的地方。我們希望政府能接納我們的建議，除了向公眾披露項目進度外，更重要的是各相關部門都能以盡快完成相關造地過程為目標。只有各相關部門緊密合作，摒棄固有的官僚思維，真的做到急市民所急，同時推行大刀闊斧的土地房屋政策及行政改革，香港才能從當前的房屋危機走出來。