市區重建需土地 策略填海解困局

文章原載《信報》2018年8月2日
撰文：韋志成 市區重建局行政總監

子曰：「四十而不惑，五十而知天命，六十而耳順，七十而從心所欲，不踰矩。」人生去到50歲後，便彷彿可以掌控自己的命運，但對市區中超過50年樓齡的樓宇而言，它們的命運掌握在人類手中。

兩年前，我上任市建局行政總監時，同事告訴我香港超過50年樓齡的樓宇約有9000幢。兩年後，這個數字已突破10000幢。根據《香港2030+：跨越2030年的規劃遠景與策略》諮詢文件，2046年全港將有326000個樓齡70年或以上的私人住宅單位，反映本港樓宇老化問題將日益嚴重。市建局自2001年成立以來，經過17年努力，也只重建1300幢樓宇，意味近兩年老化樓宇的增幅已抵消市建局過去17年的努力。

面對刻不容緩的樓宇老化及土地供應短缺問題，除了市建局須改變策略以提高市區更新的效率外，我認為香港須多管整下，包括透過填海及建立土地儲備，大幅度增加土地供應，才能解決由土地不足所衍生的種種問題。

兩條腿走路 靈活運用土地
為了在高密度的市區中更有效推動市區更新，市建局近年開始採用「兩條腿走路」：第一條腿是以原有模式推展項目，但會傾向選擇範圍較大的項目，務求透過規劃更善用已建設環境的土地；另一條腿則是以「規劃主導」代替「項目主導」的模式，推展舊區更新，並選擇了油麻地、旺角這兩個舊區作先導，進行一個具規模的更新規劃研究，旨在透過規劃手段解決舊區老化問題。

由於整個油麻地及旺角地區的建築物已經使用近九成的地積比，而剩餘一成的地積比卻分散在不同的地方，難以善用。我們希望能把部分剩餘地積比集合，然後分配在其他適當的地方，釋放重建潛力。然而，釋放現時城規要求容許的剩餘地積比也未必可以處理全部問題，原因是市建局的收購成本相當高，重建樓宇時，剩餘地積比需要有已建地積比的一半或以上，才有機會達致收支平衡，所以最理想的情況是，政府可以考慮適度放寬地積比及高度限制。

釋放地下空間 充分利用
現時香港人口密度是每平方公里27000人，是新加坡的2.7倍；油麻地及旺角的人口密度更高達每平方公里180000人，比香港整體密度高數倍。在現時擠迫的市區中，放寬地積比將無可避免地會增加居住密度；而透過增加密度作為解決居住用地不足的做法只能屬一次性，我們不能無限地向高空發展。

歸根究柢，香港需要開拓更多土地，才能長遠解決土地不足的問題、才可以持續地發展。如果增加建築物高度會影響環境，我們更應在重建樓宇過程中善用地下空間，把路面部分的車輛及社區活動重置到地下，騰空路面空間只作公共交通及步行之用；而高密度城市的其中一個好處，就是發展為環保低碳的步行城市。
不過，今天的規劃要求及《建築物條例》令我們難以充分釋放地下空間。舉例說，現時條例對每一幢建築物的內部運輸設施都有相關的規定和要求，唯有政府拆牆鬆綁，才能令地下空間可以充分發揮減輕路面負擔的功能。

創新方法改善市區環境
發展成為「智慧城市」是政府及社會共同願景，我們在建築科技方面也應齊頭並進。我與專業團體交流建築技術時，他們指出現時不少樓宇均採用被動式透風設計，在樓宇中間預留一個空心地方，造成透風效果，減低熱島效應。

我認為未來的設計可以主動出擊，把現時無葉風扇的原理和技術引入城市設計。舉例說，我們不需要在更新舊區時興建空心大廈，只須透過科技找出適當的通風位置，添置以感應器控制的無葉風扇裝置；當地區風速低時，就開動風扇，調節空氣流通，解決因增加密度帶來的通風問題。這無葉風扇更可以是由太陽能推動的環保裝置。

坊間有說法指市區重建會增加樓面面積，是增加土地供應的其中一個方法。從我們的經驗看來，這個說法十分值得商榷。首先，市區重建的目的是解決市區老化的問題，並改善舊區居民的居住環境，並不是為增加土地供應；其次，重建的大廈也需受地積比限制，若重建大廈已超越現時規劃要求容許的地積比，重建後的單位數目更可能少於原有單位的數目。此外，重建需要處理安置問題，把原來的人搬到空置單位或用土地興建新單位作安置之用，最終仍需新的土地支持。

策略性填海 滿足不同需求
在芸芸增加土地供應的選項中，我最贊成優先考慮可以省略部分工序，例如不用造地或不需處理大量清拆安置個案的土地供應方法，特別是填海造地，雖然填海不能節省造地的工序，但填海用地不涉及清拆及安置的行動，填出來就可以立即用。

政府更應因應國家「一帶一路」及大灣區政策，重新審視過往在《優化土地供應》提出的22個填海選址，進行深化的規劃及工程研究，特別就香港西部的規劃發展作全面檢討。我明白社會對東大嶼都會的人工島有不少疑慮，但在各個選址中，大嶼山交椅洲是最適合大幅度填海的地點；同樣地，在大嶼山與香港島之間的中部水域南端，也可作填島的考慮，用以容納一些不需要大規模交通基建支援的用途。

至於其他選址考慮，簡單來說，香港東部吐露港水質較好而且季候風強，未必是宜居選址，更需要經過郊野公園來興建道路接駁交通，影響郊野公園環境；香港西部水域有白海豚，我們只可以填平部分龍鼓灘作發展用途，或作遷置市區的厭惡性設施，以騰空市區的珍貴土地作其他用途；至於中部屬主要航道，難以大範圍填海。經綜合考慮後，最理想的選址只剩下大嶼山交椅洲附近，加上該處水比較淺，適合填海。

建立三級土地儲備 未雨綢繆
儘管政府正積極透過不同的方法追趕大落後的土地供應，但仍需一段時間造地才能滿足需求。由此，我們應建立土地儲備以應付不時之需。土地儲備可以不同的模式存在，最廣泛的定義是先造土地，然後在未有長遠規劃時，讓土地作臨時用途。

誠然，我們可把土地儲備劃分為三級，最初步的土地儲備是先就有發展潛力的土地作可行性研究；第二級是就這些土地進一步作規劃及工程研究，不過未需要動工；第三級就是已經動工造出來的土地，先作臨時用途。如果我們缺乏前兩級的土地儲備，我們在有需要時才找土地，就永遠未能追上需求，即是香港現正面的問題。
總的來說，可持續發展須在經濟發展、環境保護和社會考慮3個要素之間平衡協調，前兩者可以透過客觀研究、資料和數據分析掌握狀況，而後者則可以公眾諮詢以了解公眾需要和意見。在增加土地供應這個迫切需要解決的議題上，前期研究工作和土地諮詢可同時進行。

展望未來，不論是在解決樓宇老化或增加土地供應的議題上，均需社會攜手合作。市建局會以「法、理、情」兼重的方式處理舊區重建的問題，並會積極推動預防性樓宇維修保養意識，鼓勵業主定期為樓宇作保養維修，使樓宇「歷久常青」，減慢已建設環境老化的速度，降低舊區重建壓力，令香港可以更有效運用有限的社會資源。