填海為收回私人土地增加談判籌碼

文章原載《信報》2018年12月13日
撰文：鄒廣榮 香港大學房地產及建設系系主任兼講座教授

社會易有錯覺，土地選項非此則彼，但覓地從來需要多管齊下。假設港府落實「明日大嶼」計劃，即擁有相對龐大的土地儲備作為籌碼，才有足夠的談判條件，與業主討價還價，那麼收回私人土地也比較容易。況且只要我們善用融資方法，填海根本毋須花費公帑。

毋須花費公帑

至於項目融資及成本控制，建人工島除單靠政府動用庫房儲備以傳統項目工程合約興建之外，我們還可參考當年沙田第一城的合約模式。1979年，港府開標競投沙田海床逾600多萬方呎的填海工程，終由四大地產商（長江實業、新世界、新鴻基、恒基）合組的百得置業有限公司投得。

其後，百得置業鏟平了兩個山丘，取得14幅土地，其中七成交還政府興建（包括禾輋、乙明、秦石、瀝源等）公共屋邨；餘下大約200萬方呎的土地，便是沙田第一城。

如此安排，政府不但不必投入公帑，亦毋須對工程造價進行監控，因為工程超支須由中標者承擔。

人工島規模相當龐大，為了引入競爭，事前須把整個人工島劃分為可分階段進行的填海工程。分期填海亦可增加靈活性，可根據實際情況調節填海的速度和規模。此外，更可引入私人參建模式興建公屋，價廉質佳之餘、亦可縮減建造時間。今天的沙田，接近70萬人口，安居樂業，是港人一直稱頌的發展模式。故此，「明日大嶼」也可參照該合約安排，就能省卻市民掏空庫房的疑慮。

再說，我認為「明日大嶼」亦可配合以「土地債券」發展新界土地。顧名思義，「土地債券」即政府向業權人發行「土地債券」，換取新界私人土地，包括棕地、閒置農地、原居民的祖堂地等，再以基建主導重新規劃；好處是，規劃不再囿於業權分散、地界不清及不規則所衍生的問題，毋須與地主作冗長的談判，亦不損害土地持有人的利益。債券持有者可以換取一定面積可發展土地，而且不僅限於經重新規劃的新界土地，也可換取填海得來的土地。

換句話說，政府得「以空間換取時間」，用「明日大嶼」的土地，向業主換取今天零散棕地及閒置土地的發展權，重新規劃新界，早日釋出土地發展潛力，避免讓現有土地繼續曬太陽。要土地持有人願意接受政府以「土地債券」換取其手上土地，政府必須有大量土儲作為談判條件，不然土地持有人可以「吊高來賣」，倘有「明日大嶼」的土地作後盾，以「地債」收地必更為順暢。

談到填海，有說不如近岸填海。近岸填海的造價，看似比起興建人工島為低，但亦須考慮其交通基建配套的成本。近岸填海，須從現有的土地開闢新路，若路途偏遠的話，配套的運輸網絡自然所費高昂，遑論當中牽涉漫長的收地過程、費時失事。

不得不察的是，近岸填海可能對附近居民造成負面影響，而且阻力也較大，要花較多精力和時間擺平各方利益。如馬料水的填海計劃，亦遭馬鞍山居民大力反對，由此可知一二。

「明日大嶼」人工島擁優越的地理優勢，東至港九，西至大嶼，興建的交通連接至市區，基建所需土地均從海床而來，毋須牽涉拆遷賠償，成本實應低於近岸填海，且獲得的土地比較容易規劃。更重要的是，填海與近岸填海並非相互排斥，都是不可以輕易放過的造地方案。

發展棕地不易

反對人工島的理據之一是，以發展棕地取代填海，發展棕地便可省卻填海所需填料、建設海堤等費用，成本相對低廉。先不說單是發展棕地能否滿足短、中、長期的土地需求，發展零散的棕地可謂說易行難，其隱含的交易費用不低；加上棕地作業林林總總，如車場、倉儲、鋸木場等，均直接間接貢獻香港經濟，市民甚或一直受惠而不自知，例如網上購物，該件貨物可能已使用棕地上的倉儲服務，假若因遷移而大增的成本，只會轉嫁市民身上。

此外，一旦開拓棕地，政府亦沒有足夠土地重置棕地作業者。橫洲發展方案的實例指出，要與數以千計的棕地作業者討價還價，發展時間無疑曠日彌久，絕不比建設人工島短，甚至更漫長。

早前團結香港基金估計，填海造地每呎只需1360元，比起收回新界農地1560元為低，填海比發展棕地更划算，且能提供較平坦及大規模用地，令社區規劃更為妥善。當然，這不表示政府不應發展棕地或光是填海，便能解決香港土地短缺的問題。香港的土地問題嚴峻，且積存已久，已到了病入膏肓的階段，必須以雞尾酒療法，多管齊下，才能徹底根治。

「明日大嶼」造價的龐大數字或許為市民帶來困惑，擔心政府工程超支亦是可以理解的。後者可以合約安排解決，前者只是事實的一面，我們必須兼視其整體經濟效益。由於該計劃提供大量土地，令香港得以重塑，為港人居住及就業創造新希望。

誠然，放眼全球各地，填海是最有效的「造地」方法，南韓仁川的松島國際商業都市乃面積600公頃的全新城市，興建於填海土地上，被譽為全球最大的智慧城市；新加坡的填海地集中在市中心，佔全國五分一面積；位處低窪的荷蘭也是填海處處，兩成面積由填海取得。各國填海造地的成功先例，早已說明填海並非洪水猛獸。

總的來說，「明日大嶼」兼具經濟及社會效益，亦有利政府重新規劃及發展新界土地，只要採取恰當的合約安排，社會更可分文不出而取得可發展土地，絕對值得政府投放資源作深入探究。