土地問題迫在眉睫 填海造地實有必要
撰文: 葉文祺 團結香港基金研究員、朱泰亨 團結香港基金助理研究員
問特首參選人：眾所周知，香港目前最迫切面對的便是土地問題，短中長期的土地供應均嚴重不足。新加坡、澳門及深圳等城市都因應經濟及社會發展需要，大規模填海造地。當中，香港的直接競爭對手新加坡已有20%土地是填海得來，而未來更會將此比例增加至30%。請問各位參選人若成功當選，將如何增加土地供應？又會否在現有計劃的5個地點和可能會研究的東大嶼都會之外，另覓新地點填海造地，並建立土地儲備？
香港人最關注的問題，一定是樓價及租金連年飈升，影響社會的各個範疇，使香港人生活質素大幅下降。除了外圍環境和資金因素外，歸根究柢，這實源於住宅用地短缺，導致近幾年住宅單位供應緊絀（圖1）。早於去年中，筆者所屬的團結香港基金已預言政府2016年1.82萬個單位的私樓供應預測過分樂觀。而早前政府公布，去年首11個月私樓落成量只有1.2萬個單位，幾可肯定全年不能達標。根據基金會的估計，包括2017年在內，未來3年的私樓供應量為每年平均1.8萬個單位，而這亦只能追回2016年落後的進度，短期供應只能僅僅達標。而在公營房屋方面，根據運輸及房屋局最新披露數據顯示，未來5年（2016/17至2020/21年度）的公營房屋供應（包括公屋及資助出售房屋）只有9.45萬個單位，較目標落差超過30%。其中，公屋的最新平均輪候時間已超過4年，進一步拋離「3年上樓」承諾。
比起短期供應，中期（5至10年）土地供應更加是不容樂觀。運輸及房屋局早前發布的《長遠房屋策略》2016年周年進度報告亦顯示，未來10年覓得的公營房屋土地只能建設23.6萬個單位，較目標落差4.4萬個單位。更甚的是，這只是最樂觀的估計，面對改劃及其他發展進度的不確定性，未來公營房屋供應的實際情况隨時更差。因房委會已用畢所持有的「熟地」，改劃土地已成為公營房屋的命脈，但「非熟地」一般需時7年以上才可完成發展。政府整體改劃進度也難言理想，2014年施政報告提及具房屋發展潛力的約150幅土地（提供逾21萬個單位，當中逾七成為公營房屋）當中，在截至2016年11月底，只有提供約5.21萬個公營房屋單位的70幅土地已開始或完成改劃。這充分顯示未來公營房屋供應仍難以滿足新增需求，更遑論追回近年的供應短缺，相信公屋的平均輪候時間只會繼續上升。
土地不止房屋
除住宅用地外，本港的商業用地供應同樣嚴重不足，令本港寫字樓租金遠高於區內其他主要城市，其中中環的每月租金成本高達每平方呎190港元，超越倫敦西區成為全球最昂貴的甲級寫字樓地段（圖2）。與商用物業相比，社會對土地需求的急切有過之而無不及，根據醫管局公布的統計數據，近來公立醫院於每年流感高峰期的病牀使用率均高於100%。這一再反映出香港的土地供應短缺問題，不僅影響住屋供應，亦無法滿足經濟及社會層面的發展需求。
長期而言，面對人口老化，長者人數在未來15至20年將以倍數增加，我們將需要更多醫院及老人相關的社會設施。基金會推算，未來30年公立醫院的牀位需求（以佔牀日數計）將增加超過一倍。此外，重建老化樓宇亦引伸大量土地需求：在未來30年間，全港將有逾30萬個單位樓齡超過70年；若要重建這30萬個單位所在的舊樓，必須要大量空間安置內裏居民。
政府的《香港2030＋》諮詢文件指出，香港在未來30年需要4800公頃土地。筆者認為，政府的數字實在太過保守：根據團結香港基金的估計，若計及人口增長並要改善港人生活空間及配套水平，香港在未來30年需要發展逾9000公頃土地，而諮詢文件指出已有發展計劃的土地只有3600公頃（新界北及東大嶼都會仍在諮詢），短缺近5400公頃。更甚的是，這所謂已落實／已規劃的3600公頃土地其實仍然是空中樓閣，推出無期。
填海造地 建立土地儲備
由於開拓新土地，從規劃、可行性研究、公眾諮詢、申請立法會撥款、動工等程序，需時可長達10年或以上，政府實有必要建立土地儲備，以備不時之需，而這亦是現屆政府提出的一個政策目標。可是，現在土地供應根本連現有的需求也未能滿足，更不要說提供額外土地以建立土地儲備。
歸根究柢，今天香港缺地建屋的困境，源於過去10多年都未有大型的土地發展項目落成。1995年至2004年的10年間，香港已發展土地的面積共增加了7800公頃；然而，最近10年有關數字卻大跌至只有1100公頃（圖3）。特別是填海計劃近乎停頓，1995年至2004年的10年間，填海地合共1127公頃；但到了2005年至2013年間，卻只有不足100公頃（圖4）。
筆者認為在這個急切要追落後、改善民生的情况下，新一屆政府增加土地供應需要多管齊下，包括改劃土地用途、發展棕地、開發新市鎮等。不過最重要的是，積極在維港以外多找幾個選址大規模填海。大規模的填海計劃可以獲得大片平地，比起改劃土地用途得來的零散土地，更能夠作統一的規劃和發展。回想這幾十年來香港的發展，無論是觀塘、荃灣、葵涌、沙田、大埔、屯門、將軍澳、東涌，哪一個不是透過移山填海而成？香港已發展的土地當中，有26%（約7000公頃）是從填海而來；在這7000公頃填海地上，住了27%的人口（圖5）。因此，容筆者大膽講句，移山填海向來實乃香港的核心價值！
比較鄰近城市，香港的直接競爭對手新加坡已有20%土地是填海得來，未來更會將此比例增加至30%，而澳門更有六成土地是填海得來，包括整個路氹城，反觀現時香港只有6%土地來自填海，實在遠遠落後。現時政府提出的5個填海選址加上可能會研究的東大嶼都會只能夠提供約1300公頃的土地，比起9000公頃的土地需求，可說是杯水車薪，因此有需要尋找更多合適地點填海造地，以應對社會及經濟發展。
